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中國新聞周刊:求解“三農(nóng)”問題寄望制度創(chuàng)新

2006年03月01日 09:56

  (聲明:刊用《中國新聞周刊》稿件務(wù)經(jīng)書面授權(quán))

  如果缺少更根本的制度變革,目前的“三農(nóng)”政策,仍然可能只是一個(gè)良好愿望促成的專門政策傾向,而沒有成為全部經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策的核心

  假如從1984年中央“一號(hào)文件”中第一次出現(xiàn)“建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村”算起,“新農(nóng)村”在改革開放后的中央文件里至少已經(jīng)出現(xiàn)過五次。

  2005年10月8日黨的十六屆五中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》,“建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村”再次被提出,并明確地指出了其內(nèi)涵:生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主。

  它意味著中國一個(gè)新時(shí)代的到來,這一時(shí)代的特征,被精煉地表述為:以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)。

  予取之間

  衡量這一時(shí)代到來的指標(biāo),國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部部長韓俊在他的一篇文章中指出,目前我國已進(jìn)入工業(yè)化中期階段,國民經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)由農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)產(chǎn)業(yè),經(jīng)濟(jì)增長的動(dòng)力主要來自非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn),這時(shí)采取相應(yīng)措施,以工業(yè)反哺農(nóng)業(yè),是帶有普遍性的現(xiàn)象。

  這意味著,在我國實(shí)行了長達(dá)50多年的農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、農(nóng)村支持城市的傾斜政策之后,面對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的日益萎縮和蕭條,政府開始清還當(dāng)初為發(fā)展工業(yè)與城市而向農(nóng)村借的“貸款”了。據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)界測(cè)算,1979年以前的29年,農(nóng)業(yè)部門為國家工業(yè)化提供的資金約4500億元。

  近期內(nèi)的一系列措施讓人目不暇接:

  2005年12月28日,中央農(nóng)村工作會(huì)議明確地提出“三高”:國家財(cái)政支農(nóng)資金增量要高于上年,國債和預(yù)算內(nèi)資金用于農(nóng)村建設(shè)的比重要高于上年,其中直接用于改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件的資金要高于上年。就在會(huì)議閉幕當(dāng)天,十屆全國人大常委會(huì)第十九次會(huì)議廢止了《中華人民共和國農(nóng)業(yè)稅條例》,這意味著從2006年1月1日起,中國農(nóng)民徹底告別了繳納農(nóng)業(yè)稅的歷史。

  中國農(nóng)民將更多地分享到改革發(fā)展成果的信號(hào)開始迅速傳遞——2005年12月26日,全國農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革工作會(huì)議召開,國務(wù)院明確表示:未來政府將把農(nóng)村義務(wù)教育納入公共財(cái)政保障范圍,率先在全國農(nóng)村實(shí)現(xiàn)免費(fèi)義務(wù)教育。

  一個(gè)讓各界關(guān)注的問題是:中央到底會(huì)為新農(nóng)村建設(shè)從財(cái)政里掏出多少錢來?

  財(cái)政部已經(jīng)透露的消息是,目前已安排2006年支持“三農(nóng)”資金3226億元。而國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部副部長謝揚(yáng)對(duì)記者表示,如果加上用于農(nóng)村合作醫(yī)療、職業(yè)教育等方面的配套支出,2006年中央財(cái)政支農(nóng)資金突破了4000億元!斑@是前年中央財(cái)政支農(nóng)轉(zhuǎn)移支付資金的兩倍!

  4000億的投入,在國家財(cái)政3萬億的支出里,相較于農(nóng)村人口所占的比例、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)在國內(nèi)生產(chǎn)總值中所占的份額,這一總量無疑還是顯得太小了。

  目前,占全國總?cè)丝诮?0%的農(nóng)村居民僅享用了20%左右的醫(yī)療衛(wèi)生資源;農(nóng)村中學(xué)生是城市中學(xué)生的4倍,而享受到的國家中學(xué)教育經(jīng)費(fèi)僅占38%!凹哟笸度胧墙ㄔO(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的當(dāng)務(wù)之急!边@成為所有專家的共識(shí)。

  國家發(fā)改委地區(qū)司官員趙增表示,城市向農(nóng)村表現(xiàn)出土地、資金、補(bǔ)貼、農(nóng)產(chǎn)品增值的4大“抽水”功能,導(dǎo)致農(nóng)村發(fā)展落后,農(nóng)民增收緩慢。他舉例說,2003年全國6700多個(gè)開發(fā)區(qū),平均每個(gè)縣有3個(gè)開發(fā)區(qū),將農(nóng)民最好的地拿走。在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化方面,農(nóng)產(chǎn)品增值被城市拿走。中央對(duì)農(nóng)村的各種補(bǔ)貼也被層層分流,到基層的很少。再就是國有銀行的金融“抽水”。

  亞洲開發(fā)銀行駐中國代表處首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家湯敏的計(jì)算是,與財(cái)政的百億級(jí)的增加投入相比,農(nóng)村資金正以千億級(jí)的速度,通過金融機(jī)構(gòu)向城市、向沿海地區(qū)輸出。一般認(rèn)為,1.2萬億的郵政儲(chǔ)蓄存款的三分之一是從縣以下的農(nóng)村來的。郵政儲(chǔ)蓄只存不貸的機(jī)構(gòu)性質(zhì)使農(nóng)民的存款都流到城市。而農(nóng)村信用社則是通過多存少貸的方式,從農(nóng)村抽出資金。農(nóng)村信用合作社2005年11月存款余額3.2萬億,存貸差高達(dá)上萬億。盡管不同的估算方式得出不同的數(shù)字,農(nóng)村每年的資金流出應(yīng)該至少在3000億以上。而據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù),中國農(nóng)村農(nóng)民的全部純收入也僅為2.2萬億元。

  中央財(cái)政上的“多予”,實(shí)際上并不能換來城市對(duì)農(nóng)村的“少取”。

  中國社科院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所所長蔡的計(jì)算是,即使是那些已經(jīng)轉(zhuǎn)移到城市就業(yè)的農(nóng)村勞動(dòng)力,由于受到勞動(dòng)力市場(chǎng)的歧視,每人每年比應(yīng)得的收入平均少掙2284元。以2004年全國有1.03億名農(nóng)村到城市的打工者計(jì)算,外出打工農(nóng)民工每年因勞動(dòng)力市場(chǎng)歧視而少掙2343億元,比同樣數(shù)量的轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力每年匯回農(nóng)村家里的錢數(shù)1624億元還多出44%。

  城市對(duì)農(nóng)村、工業(yè)對(duì)農(nóng)業(yè)的這一整體“吸血”局面,無疑將使得中央仍然有限的支農(nóng)資金肩負(fù)著更為艱巨的任務(wù)。更緊迫的問題在于,這些資金是否能夠如領(lǐng)導(dǎo)人的善意,真正地落到農(nóng)村,落到農(nóng)民頭上,起到“四兩撥千斤”的作用呢?

  沒有人能夠樂觀起來。國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部部長韓俊說,由于財(cái)政支農(nóng)存在投入結(jié)構(gòu)不合理等問題,一些調(diào)查發(fā)現(xiàn),有的政府支農(nóng)項(xiàng)目資金最終到農(nóng)民手里時(shí),只剩下實(shí)際投資的五分之一左右。

  記者調(diào)查的情況是,由于新村鎮(zhèn)建設(shè)主要是硬件方面的東西,容易“看得見,摸得著”,效果立竿見影。在一些已經(jīng)開始投入資金進(jìn)行新農(nóng)村建設(shè)的地方,基層干部更熱衷于新村鎮(zhèn)建設(shè),甚至貪功冒進(jìn)。這使得支農(nóng)資金的效益大打折扣。

  所以,逐步建立精干高效的基層行政管理體制和覆蓋城鄉(xiāng)的公共財(cái)政制度,是全面推進(jìn)農(nóng)村綜合改革的前提條件。這就需要對(duì)目前的投資體制作進(jìn)一步的調(diào)整。三農(nóng)問題研究者李昌平提出,投資原則應(yīng)該是:“一是要改進(jìn)資源配置方式、途徑——將權(quán)力配置變?yōu)榘捶膳渲;二是改變資源使用管理方式——由官權(quán)管理轉(zhuǎn)變?yōu)槊駲?quán)管理;三是要改變資源配置形式,由專項(xiàng)配置為主改變?yōu)槌R?guī)配置為主。”

  制度創(chuàng)新方為根本

  當(dāng)前中國的三農(nóng)困局,中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院程漱蘭教授撰文認(rèn)為,“無論是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目的組織實(shí)施,還是社會(huì)主義新農(nóng)民的成長,癥結(jié)在農(nóng)業(yè)、農(nóng)民和農(nóng)村與外部集團(tuán)的‘關(guān)節(jié)點(diǎn)’!

  其間原因,溫鐵軍教授將之歸結(jié)于在發(fā)展主義思潮的影響下,以工業(yè)為主的城市天然具有汲取農(nóng)村的傾向。

  這既與現(xiàn)代化背景下小農(nóng)本身的地位相關(guān),也與一直以來的過度汲取、以及對(duì)鄉(xiāng)村自治發(fā)展破壞的結(jié)果。國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部崔曉黎研究員表示,我們破壞了中國傳統(tǒng)農(nóng)村的“軟件”,硬是塞進(jìn)去了自己的一套“軟件”,所以怎么樣都水土不服。譬如,傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村實(shí)際上是開放型的,農(nóng)民是可以自由流動(dòng)的,所以可以“闖關(guān)東,走西口”,但是,建國后在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下所建立的一套“軟件”,實(shí)際上不僅形成了城鄉(xiāng)之間的藩籬,也使得村與村之間的流動(dòng)都充滿阻礙。這就使得農(nóng)村無法形成統(tǒng)一的完整的市場(chǎng)。被隔離的個(gè)體,想要自治,想要合作,都成為一種不可能的事。

  “這種狀況不改變,這一輪的新農(nóng)村建設(shè)很容易重蹈1992年鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展時(shí)的覆轍。不遵循市場(chǎng)規(guī)律的大量投資,最后要么是做無用功,要么是再次形成銀行大量的呆壞賬。”崔說。而整個(gè)的新農(nóng)村建設(shè),也容易陷入口號(hào)。蔡說,“目前的‘三農(nóng)’政策,仍然是一個(gè)良好愿望促成的專門政策傾向,而沒有成為全部經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策的核心!

  解決辦法,“三農(nóng)”問題學(xué)者李昌平對(duì)記者表示,著力點(diǎn)在于,“建立農(nóng)村自治制度體系和社區(qū)公共服務(wù)制度體系雛形,架起國家現(xiàn)代制度體系服務(wù)鄉(xiāng)村社會(huì)的橋梁;開放民間金融,讓民間組織的血管里流動(dòng)血液,促進(jìn)各類農(nóng)民組織的良性發(fā)展!

  其中,農(nóng)民在新農(nóng)村建設(shè)中的主體地位是最為各位專家學(xué)者所強(qiáng)調(diào)的。中國社會(huì)科學(xué)研究院農(nóng)村發(fā)展研究所于建嶸教授說,“在建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村時(shí),要以農(nóng)民為本位,要建立農(nóng)民的利益表達(dá)機(jī)制,這才是治標(biāo)之本。”

  (來源:《中國新聞周刊》;何忠洲)

 
編輯:邱觀史】
 

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