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對(duì)土地問題實(shí)行垂直督查，只是克制地方政府借地生利沖動(dòng)的第一步，治本之策仍需中央下一步出手
7月24日，中央政府門戶網(wǎng)站發(fā)布消息說，國務(wù)院辦公廳日前(7月13日)發(fā)出通知，要求建立國家土地督察制度，在國土資源部設(shè)立國家土地總督察辦公室，并向全國派駐9個(gè)國家土地督察局，地點(diǎn)分別設(shè)在北京、沈陽、上海、南京、濟(jì)南、廣州、武漢、成都、西安。
新設(shè)立的每個(gè)派駐局負(fù)責(zé)3個(gè)以上省份的土地督察工作，將“居高臨下”地監(jiān)察地方政府對(duì)地方土地管理部門的“越界”指揮。
國土資源部統(tǒng)計(jì)：新《土地管理法》實(shí)施7年來，全國共發(fā)現(xiàn)100多萬個(gè)土地違法案件，涉及土地面積近500多萬畝。這個(gè)數(shù)字，比2004年全國新增的建設(shè)用地總量(402萬畝)還要多出近100萬畝。
據(jù)本刊了解，還將有兩個(gè)新政策有望不日出臺(tái)：其一、嚴(yán)禁“村改居”等變相征地行為；其二、出臺(tái)新的征地文件對(duì)征地管理進(jìn)行規(guī)范�？梢灶A(yù)期，新的征地文件將對(duì)以往的管理模式、補(bǔ)償機(jī)制做出重要變革。
垂直管理嚴(yán)控土地
“三個(gè)原因促成了設(shè)立國家土地督察制度”，國土資源部政策法規(guī)司助理巡視員趙九田告訴《中國新聞周刊》，“第一，以往的平行管理體制讓地方土地管理部門的監(jiān)管不夠到位；第二，土地督察制度的建立可以更好地落實(shí)宏觀調(diào)控；第三，可以有效遏制地方政府的批地沖動(dòng)”。
即將掛牌的9個(gè)派駐地方的土地督察局，讓人聯(lián)想起當(dāng)年的央行9大區(qū)分行。“非如此不足以監(jiān)督地方政府”，國土資源部地價(jià)所所長鄒曉云對(duì)本刊說，“地方土地管理廳、局人員由地方任命、花著地方財(cái)政的錢，怎能擋住地方政府的征地沖動(dòng)？”
垂直管理，也是近年來中央政府多次運(yùn)用的一種模式，此前，環(huán)保總局、安監(jiān)總局等中央部委先后在不同程度上實(shí)行了“縱向管轄”。
此番新建的土地督察制度中關(guān)于人員編制的部分，在國務(wù)院(2006)50號(hào)文件中有明文規(guī)定：派駐地方的國家土地督察局為正局級(jí)，每個(gè)國家土地督察局設(shè)局長1名、副局長2名和國家土地督察專員(司局級(jí))若干名。國家土地督察局行政編制360名，其中，副部長級(jí)(國家土地專職副總督察)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)1名，司局級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)67名。國家土地總督察和另一位副總督察由國土資源部部長、副部長擔(dān)任。
而在地方上，“盡管對(duì)國家建立土地監(jiān)察制度已經(jīng)聽說了一年多的時(shí)間，但地方上怎么完善配套還沒有動(dòng)作”。遼寧省國土資源廳辦公室主任楊旭告訴《中國新聞周刊》。
國務(wù)院(2006)50號(hào)文件稱，派駐地方的國家土地督察局的主要職責(zé)是：監(jiān)督檢查省級(jí)以及計(jì)劃單列市人民政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)的落實(shí)情況；監(jiān)督省級(jí)以及計(jì)劃單列市人民政府土地執(zhí)法情況，核查土地利用和管理中的合法性和真實(shí)性，監(jiān)督檢查土地管理審批事項(xiàng)和土地管理法定職責(zé)履行情況；監(jiān)督檢查省級(jí)以及計(jì)劃單列市人民政府貫徹中央關(guān)于運(yùn)用土地政策參與宏觀調(diào)控要求情況；開展土地管理的調(diào)查研究，提出加強(qiáng)土地管理的政策建議等。
“和國土資源部執(zhí)法監(jiān)察局重在事后執(zhí)法相比，督察局的職責(zé)重在事前監(jiān)督，配合國土資源部參與地方土地的行政管理工作。”鄒曉云說。
但是，督察局同樣具有事后處置的權(quán)力，并且還相當(dāng)嚴(yán)厲。文件中稱，對(duì)監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，派駐地區(qū)的國家土地督察局應(yīng)及時(shí)向其督察范圍內(nèi)的相關(guān)省級(jí)和計(jì)劃單列市人民政府提出整改意見。對(duì)整改不利的，由國家土地總督察依照有關(guān)規(guī)定責(zé)令限期整改。整改期間，暫停被責(zé)令限期整改地區(qū)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收的受理和審批。
“以往的土地管理，嚴(yán)格說來缺乏科學(xué)性，此番建立土地督察制度，起碼在科學(xué)性上是個(gè)進(jìn)步，”有學(xué)者如是說。
尚待治本之策
2004年中央開始宏觀調(diào)控以來，一直號(hào)稱嚴(yán)守土地閘門，執(zhí)行世界上最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，但是，實(shí)際執(zhí)行效果卻不見好。
上月，國土資源部執(zhí)法監(jiān)察局局長張新寶在接受媒體采訪時(shí)透露，今年頭5個(gè)月，全國國土資源部門共立案土地違法案件25153起，涉及的土地面積達(dá)到12241.7公頃，同比上升了近20%。一些城市的違法用地宗數(shù)和面積分別占新增建設(shè)用地宗數(shù)和面積的60%左右和50%，有的高達(dá)90%以上。
“究其原因，此前的一些政策措施有些頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”。中國社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村所研究員黨國英告訴《中國新聞周刊》。
治療手段未及根本，地方上違規(guī)、違法占地的手法也就花樣翻新，層出不窮。兩年前引起轟動(dòng)的鐵本事件就是明證，盡管國家三令五申超過千畝的土地需報(bào)中央審批，但常州市選擇了分拆的方式把審批權(quán)巧妙地留在了地方。
隨著土地審批制度得到進(jìn)一步強(qiáng)化，地方上的批地沖動(dòng)又從他處冒出。近一兩年，村改居、以租代征等方式在全國范圍內(nèi)盛行，再次令農(nóng)民利益受損而令地方政府以及開發(fā)商獲益。
“村委會(huì)變成居委會(huì)，農(nóng)民的土地不就自動(dòng)轉(zhuǎn)成國有了嘛”，實(shí)地調(diào)研過的鄒曉云說，“表面看來給農(nóng)民的補(bǔ)償很不錯(cuò)，農(nóng)民也有了社保。但是，農(nóng)民世世代代靠土地，社保卻管不了下一代的生計(jì)�！�
同樣，在征地困難的背景下，地方政府和開發(fā)商又想出了“以租代征”的主意�！懊鎸�(duì)資本和行政兩相結(jié)合的強(qiáng)大力量，農(nóng)民的談判能力、議價(jià)能力根本微不足道”，黨國英說，“到頭來，農(nóng)民得到的補(bǔ)償還是大幅縮水的�！�
面對(duì)難局，中央著手起草了禁止“村轉(zhuǎn)居”的文件，將對(duì)該項(xiàng)行為叫停；同時(shí)，中央開始嘗試治本之策，新的征地管理辦法正在制定中。
據(jù)本刊了解，新辦法中，征地的性質(zhì)將被嚴(yán)格界定�！稇椃ā泛汀锻恋毓芾矸ā芬�(guī)定：國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。但是，大多數(shù)的征地卻屬于商業(yè)行為，由此衍生的溢價(jià)如何分配，將是中央規(guī)范的重點(diǎn)。
另外，征地的程序?qū)⒈粐?yán)格規(guī)范，并對(duì)集體土地流轉(zhuǎn)給出新規(guī)，以促成土地市場(chǎng)早日成熟，改變當(dāng)前以圈占為主的格局，提高土地利用率。
同時(shí)，征地補(bǔ)償辦法將有重大調(diào)整。此前，曾有補(bǔ)償金額不超過農(nóng)民土地年收益30倍的規(guī)定。如今，不僅這一規(guī)定有可能面臨廢止，連帶它的計(jì)算模式也將被廢止，而采用新的更為合理的補(bǔ)償模式。但具體補(bǔ)償方式尚未披露。
最后，征地所得將會(huì)在一定程度上予以規(guī)范。今年“兩會(huì)”期間，溫家寶總理稱，土地出讓金所得的大部分要用于農(nóng)村。實(shí)際上，城市卻是目前最大的受益者。如何扭轉(zhuǎn)這一局面，文件和正在進(jìn)行的土地出讓金改革將給出答案。
“不過，不能奢望一個(gè)文件就能解決所有問題，畢竟我們?cè)谕恋匾?guī)劃、管理上的漏洞太多”，一位文件起草者說，“中國的土地性質(zhì)非私人所有，想要實(shí)行美國那種私人利益優(yōu)先也不可能。國家建設(shè)高速公路等重大公共利益的項(xiàng)目時(shí)，土地該征還要征，類似美國那種為了尊重私人土地產(chǎn)權(quán)而繞彎走的情況不會(huì)發(fā)生�！�
(來源：《中國新聞周刊》；楊中旭）
