中新網(wǎng)10月24日電 據(jù)中國(guó)海關(guān)總署網(wǎng)站消息，《中華人民共和國(guó)海關(guān)辦理行政處罰案件程序規(guī)定》今年7月1開(kāi)始實(shí)施�！冻绦蛞�(guī)定》的公布施行，是海關(guān)行政執(zhí)法走向法治化的一個(gè)重要標(biāo)志。海關(guān)總署對(duì)《中華人民共和國(guó)海關(guān)辦理行政處罰案件程序規(guī)定》進(jìn)行解讀了。
近年來(lái)，中國(guó)行政法制建設(shè)有了長(zhǎng)足發(fā)展，行政實(shí)體法的立法日益完善，行政程序法的立法進(jìn)程也明顯加快。因此，盡快適應(yīng)國(guó)家行政法制建設(shè)需要，加強(qiáng)海關(guān)行政程序立法，規(guī)范行政執(zhí)法和行政處罰活動(dòng)，已成為海關(guān)行政法制建設(shè)的迫切需要。
《程序規(guī)定》正是適應(yīng)這種形勢(shì)，在規(guī)范海關(guān)辦案程序、行政強(qiáng)制程序等方面作出了詳盡的規(guī)定。它對(duì)海關(guān)辦案人員、特別是基層的執(zhí)法人員提出了更高的要求，使海關(guān)在這個(gè)領(lǐng)域的執(zhí)法手段更加透明和公開(kāi)。
《程序規(guī)定》立法的指導(dǎo)思想
(一)嚴(yán)格規(guī)范和監(jiān)督海關(guān)辦案程序，保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益�！冻绦蛞�(guī)定》的價(jià)值功能與行政程序法的價(jià)值功能一樣，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是有利于行政機(jī)關(guān)作出行政行為，起到規(guī)范和監(jiān)督行政行為的作用，減少其隨意性，同時(shí)提高其行政效率；二是使行政相對(duì)人可以對(duì)行政機(jī)關(guān)的行為作出預(yù)期和判斷，從而使其實(shí)體權(quán)益得到有效保護(hù)和法律救濟(jì)。
(二)嚴(yán)格遵循法律保留和法律優(yōu)先的行政法原則�！冻绦蛞�(guī)定》條款與上位法保持高度一致，并注重與海關(guān)相關(guān)法規(guī)、規(guī)章協(xié)調(diào)一致。對(duì)海關(guān)以往的一些沒(méi)有上位法依據(jù)又影響行政相對(duì)人權(quán)益的執(zhí)法程序作了調(diào)整和修改，如郵寄送達(dá)法律文書(shū)送達(dá)回證沒(méi)有寄回的，以往的做法是自郵件寄出15日后視為送達(dá)，但沒(méi)有直接的上位法依據(jù)，《程序規(guī)定》第二十二條中對(duì)其規(guī)定為“送達(dá)回證沒(méi)有寄回的，以掛號(hào)信回執(zhí)或者查詢復(fù)單上注明的收件日期為送達(dá)日期”。
(三)充分體現(xiàn)公正、公開(kāi)、效率和便民的行政法原則。通過(guò)公開(kāi)海關(guān)辦案程序，如公開(kāi)海關(guān)辦理行政案件中的調(diào)查、審理、執(zhí)行各操作環(huán)節(jié)及銜接過(guò)程等辦案流程，增強(qiáng)行政執(zhí)法的透明性，切實(shí)體現(xiàn)行政公開(kāi)的原則；通過(guò)規(guī)定簡(jiǎn)單案件處理程序，體現(xiàn)了海關(guān)行政案件處理過(guò)程中的便民原則。
(四)保證辦案程序的可操作性。結(jié)合海關(guān)執(zhí)法實(shí)際，注意兼顧全國(guó)各關(guān)區(qū)的執(zhí)法特點(diǎn)和差異性，注重實(shí)際可操作性，避免規(guī)定得過(guò)于繁瑣或者過(guò)于原則。
(五)借鑒海關(guān)辦案實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，保證執(zhí)法穩(wěn)定性和連續(xù)性。對(duì)海關(guān)以往制定的有關(guān)辦案程序規(guī)范，經(jīng)實(shí)踐證明切實(shí)可行的條款和執(zhí)法實(shí)踐中一些好的經(jīng)驗(yàn)，在不與上位法沖突的前提下，盡量納入本規(guī)定，以保證執(zhí)法的穩(wěn)定性。
《程序規(guī)定》的基本制度
《程序規(guī)定》第二章的“一般規(guī)定”用21個(gè)條款的篇幅規(guī)定了海關(guān)辦案程序中的基本制度。如雙人辦案及表明身份制度、回避制度、證據(jù)制度、時(shí)效和期限制度及送達(dá)制度等。
(一)雙人辦案及表明身份制度。《程序規(guī)定》第七條規(guī)定海關(guān)在調(diào)查、收集證據(jù)時(shí)，辦理行政處罰案件的海關(guān)工作人員不得少于2人，并且應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人或者有關(guān)人員出示執(zhí)法證件。但是，在案件的審查和執(zhí)行環(huán)節(jié)，由于存在層級(jí)審批，對(duì)雙人辦案沒(méi)有作出強(qiáng)制性的要求。由于海關(guān)辦案職能專屬于海關(guān)緝私部門(mén)(知識(shí)產(chǎn)權(quán)案件和一些現(xiàn)場(chǎng)通關(guān)環(huán)節(jié)的簡(jiǎn)單案件除外)，所以，表明身份制度在海關(guān)辦案中顯得尤其重要�！冻绦蛞�(guī)定》要求辦案人員在調(diào)查、收集證據(jù)時(shí)必須要向當(dāng)事人或有關(guān)人員出示執(zhí)法證件，即查緝證。
(二)回避制度。 回避制度是保護(hù)行政相對(duì)人權(quán)益的一項(xiàng)重要程序設(shè)計(jì)，在《程序規(guī)定》中用了6個(gè)條款對(duì)當(dāng)事人申請(qǐng)辦案人員回避、辦案人員自行回避以及回避決定作出前行政行為的法律效力分別作了規(guī)定。為了防止作出回避決定的隨意性，將回避決定權(quán)賦予海關(guān)關(guān)長(zhǎng)。為了體現(xiàn)便民的行政原則，允許當(dāng)事人口頭提出回避申請(qǐng)。
(三)基本證據(jù)制度。定案證據(jù)是行政處罰案件的核心環(huán)節(jié)，證據(jù)應(yīng)當(dāng)經(jīng)查證屬實(shí)，才能作為認(rèn)定違法事實(shí)的依據(jù)。值得強(qiáng)調(diào)的是，《程序規(guī)定》對(duì)定案的書(shū)證和物證及其復(fù)制件和照片的取證要求、證據(jù)形式提出明確的要求，用專門(mén)條款對(duì)高科技條件下的電子數(shù)據(jù)的證據(jù)固定提出了明確要求。
(四)時(shí)效和期限制度。時(shí)效和期限都是行政效率的衍生物。違法行為在兩年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰；在期限計(jì)算方面，第一次將法定節(jié)假日和法定休息日同時(shí)引入條款，彌補(bǔ)了其他法律、法規(guī)中只規(guī)定法定節(jié)假日，而沒(méi)有法定休息日的不足。
并且，《程序規(guī)定》將期限制度貫穿于海關(guān)行政處罰程序的始終，如在回避的申請(qǐng)、決定，扣留的實(shí)施、延長(zhǎng)期限，法律文書(shū)的送達(dá)，強(qiáng)制執(zhí)行，執(zhí)行終結(jié)等各個(gè)環(huán)節(jié)均做了時(shí)效限定。
(五)法律文書(shū)的送達(dá)制度。送達(dá)特別是涉外送達(dá)是長(zhǎng)期影響海關(guān)行政執(zhí)法效率的一個(gè)突出問(wèn)題。由于在相關(guān)行政法律中沒(méi)有關(guān)于送達(dá)的專門(mén)規(guī)定，行政法律文書(shū)的送達(dá)都是參照民法的送達(dá)程序執(zhí)行。但由于民事法律關(guān)系和行政法律關(guān)系的不同，海關(guān)在送達(dá)方式上又不能完全適用民法的有關(guān)規(guī)定，如不能委托駐華使領(lǐng)館或中國(guó)駐外使領(lǐng)館送達(dá)等。而且，隨著我國(guó)外國(guó)人管理制度的改革和發(fā)展，在華有長(zhǎng)期住所或有委托代理人的外國(guó)籍、雙重國(guó)籍甚至無(wú)國(guó)籍的海關(guān)行政管理相對(duì)人也越來(lái)越多。
另外，對(duì)于海關(guān)來(lái)說(shuō)，即使是無(wú)住所、無(wú)委托代理人的外國(guó)人或無(wú)國(guó)籍人，在特定條件下(如旅檢現(xiàn)場(chǎng))也具備直接送達(dá)的條件。但在民法的相關(guān)規(guī)定中，由于立法時(shí)代背境所限，對(duì)上述的送達(dá)卻沒(méi)有規(guī)定。《程序規(guī)定》結(jié)合海關(guān)執(zhí)法實(shí)踐的特點(diǎn)，根據(jù)民法關(guān)于送達(dá)的法律精神，對(duì)上述程序作出了明確規(guī)定，部分解決了一線執(zhí)法中的送達(dá)問(wèn)題�！ �
與行政相對(duì)人密切相關(guān)的幾個(gè)程序
(一)財(cái)物發(fā)還程序。海關(guān)對(duì)當(dāng)事人的貨物、物品、運(yùn)輸工具等財(cái)物錯(cuò)扣或者多扣的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)發(fā)還給當(dāng)事人。過(guò)去由于沒(méi)有操作程序上的規(guī)定，海關(guān)對(duì)錯(cuò)扣或者多扣的當(dāng)事人財(cái)物經(jīng)常長(zhǎng)年堆積在海關(guān)倉(cāng)庫(kù)之中，或者掛在海關(guān)賬戶下，既不能退還給當(dāng)事人又無(wú)法上繳國(guó)庫(kù)。
《程序規(guī)定》第八十二條、第八十三條、第八十四條明確規(guī)定：擔(dān)保物或者扣留物多余的部分必須發(fā)還，辦理程序是海關(guān)制發(fā)解除扣留、擔(dān)保通知，當(dāng)事人到海關(guān)辦理退還手續(xù)，如果當(dāng)事人在1年內(nèi)未來(lái)海關(guān)辦理退還手續(xù)的，海關(guān)將相關(guān)款項(xiàng)上繳國(guó)庫(kù)。這將從根本上解決長(zhǎng)期困擾海關(guān)的執(zhí)法疑難問(wèn)題，同時(shí)又保護(hù)了當(dāng)事人的合法權(quán)益。
(二)簡(jiǎn)單案件處理程序。在海關(guān)通關(guān)業(yè)務(wù)現(xiàn)場(chǎng)，經(jīng)常有一些當(dāng)事人由于工作上的過(guò)失造成申報(bào)不實(shí)等事實(shí)清楚、情節(jié)輕微的違規(guī)案件，但是按照一般程序處理就要幾天甚至更長(zhǎng)的時(shí)間，當(dāng)事人的通關(guān)貨物因此受到滯留，造成延期通關(guān)，也不符合海關(guān)執(zhí)法為民、服務(wù)經(jīng)濟(jì)的宗旨。海關(guān)總署采納了社會(huì)各方面提出的意見(jiàn)，在《程序規(guī)定》第六章用4個(gè)條款的篇幅規(guī)定了簡(jiǎn)單案件處理程序，海關(guān)可以當(dāng)場(chǎng)作出處罰決定。這對(duì)提高行政效率，便利當(dāng)事人通關(guān)起到重要的作用。
(三)鑒定和倉(cāng)儲(chǔ)費(fèi)用�！冻绦蛞�(guī)定》第四十三條明確規(guī)定，化驗(yàn)、鑒定費(fèi)用原則上由海關(guān)承擔(dān)。但是當(dāng)事人申請(qǐng)重新化驗(yàn)、鑒定的，其費(fèi)用由當(dāng)事人承擔(dān)，符合“誰(shuí)主張，誰(shuí)買(mǎi)單”的原則。但是，如果當(dāng)事人主張成立，推翻了海關(guān)原化驗(yàn)、鑒定結(jié)論，則產(chǎn)生責(zé)任倒置，應(yīng)當(dāng)由海關(guān)承擔(dān)重新化驗(yàn)、鑒定的費(fèi)用。
對(duì)于海關(guān)扣留貨物、物品倉(cāng)儲(chǔ)費(fèi)用的承擔(dān)問(wèn)題，海關(guān)無(wú)論是在內(nèi)部規(guī)范性文件中還是在對(duì)外規(guī)章、公告上都沒(méi)有明確的規(guī)定。《程序規(guī)定》第八十三條規(guī)定：扣留貨物變賣(mài)價(jià)款在扣除自海關(guān)送達(dá)解除扣留通知書(shū)之日起算的倉(cāng)儲(chǔ)等相關(guān)費(fèi)用后，尚有余款的上繳國(guó)庫(kù)。由此可知，解除扣留通知送達(dá)之前的倉(cāng)儲(chǔ)費(fèi)用不能從發(fā)還款項(xiàng)中扣除，應(yīng)由海關(guān)承擔(dān)。
(四)扣留物的變賣(mài)通知�！逗ｊP(guān)法》第九十二條、《海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》第四十七條規(guī)定：海關(guān)可以將扣留的特殊貨物提前變賣(mài)，所得價(jià)款由海關(guān)予以保存，并通知貨物所有人。但沒(méi)有明確在變賣(mài)之前是否應(yīng)當(dāng)通知所有人，致使在提前變賣(mài)過(guò)程中缺乏貨物所有人的監(jiān)督。《程序規(guī)定》第四十八條第二款明確規(guī)定：“海關(guān)在變賣(mài)前，應(yīng)當(dāng)通知先行變賣(mài)的貨物、物品、運(yùn)輸工具的所有人。如果變賣(mài)前無(wú)法及時(shí)通知的，海關(guān)應(yīng)當(dāng)在貨物、物品、運(yùn)輸工具變賣(mài)后，通知其所有人�！薄 �
當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)注意的幾個(gè)問(wèn)題
(一)陳述、申辯和聽(tīng)證的期限問(wèn)題。當(dāng)事人對(duì)行政處罰意見(jiàn)提出陳述和申辯的期限，《行政處罰法》中沒(méi)有明確規(guī)定，但明確了當(dāng)事人必須在收到行政處罰告知單之日起的3日內(nèi)提出聽(tīng)證。海關(guān)在行政處罰實(shí)踐中一直借鑒聽(tīng)證程序的期限規(guī)定，要求當(dāng)事人在3日內(nèi)提出陳述和申辯，但沒(méi)有直接的法律依據(jù)，為此，《程序規(guī)定》第六十一條規(guī)定了3個(gè)工作日的陳述、申辯和聽(tīng)證的期限。
值得當(dāng)事人注意的是，《程序規(guī)定》第六十一條第三款明確規(guī)定了“當(dāng)事人放棄陳述、申辯和聽(tīng)證權(quán)利的，海關(guān)可以直接作出行政處罰決定”。當(dāng)事人書(shū)面要求放棄陳述和申辯權(quán)利的，根據(jù)《行政處罰法》第四十一條的規(guī)定，就不能再提出陳述和申辯，但聽(tīng)證權(quán)利即使已書(shū)面放棄，當(dāng)事人還可以根據(jù)《行政處罰法》第四十二條(一)項(xiàng)的規(guī)定，在3個(gè)工作日內(nèi)向海關(guān)再次提出聽(tīng)證。
(二)貨物扣留期限的問(wèn)題�！冻绦蛞�(guī)定》第四十七條規(guī)定，海關(guān)扣留貨物、物品、運(yùn)輸工具、其他財(cái)產(chǎn)以及賬冊(cè)、單據(jù)等資料的期限不得超過(guò)1年，因案件調(diào)查需要，經(jīng)關(guān)長(zhǎng)批準(zhǔn)可以延長(zhǎng)1年。這條規(guī)定來(lái)源于《海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》，其意義在于限定了海關(guān)的辦案期限。對(duì)于扣留貨物的案件，如果在最長(zhǎng)2年內(nèi)無(wú)法辦結(jié)的，海關(guān)必須將被扣貨物解除扣留退還給當(dāng)事人，當(dāng)事人也可以依法要求海關(guān)退還扣留貨物。
(三)申請(qǐng)延期執(zhí)行的問(wèn)題�！冻绦蛞�(guī)定》第七十七條規(guī)定，“同意當(dāng)事人延期或者分期繳納罰款的，執(zhí)行完畢的期限自處罰決定書(shū)規(guī)定的履行期限屆滿之日起不得超過(guò)180日�！奔串�(dāng)事人確有經(jīng)濟(jì)困難向海關(guān)申請(qǐng)延期或者分期繳納罰款的，最長(zhǎng)延期繳納期限為自履行期屆滿之日起不得超過(guò)180日。
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