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60周年之際,中國“坐三望二”的經(jīng)濟總量后面,也帶來了財政的豐盈和財政制度的不斷完善
文/《瞭望》新聞周刊記者唐敏
最新統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示,1950年全國財政收入只有62億元,到2008年,這一數(shù)字增長到61330億元,2009年預算安排為66230億元,60年間增長1000余倍,也就是說2009年中國一天的財政收入大約三倍于1950年的全年財政收入。
隨著財政實力的不斷增強,財政對國家政權建設、經(jīng)濟和社會事業(yè)發(fā)展的保障能力不斷提高。從量來看,1950年的財政支出為68億元,2008年達到62593億元,2009年預算安排76235億元,60年間增長了1120倍。
從結構來看,從計劃經(jīng)濟時期以經(jīng)濟建設為主的建設財政,正逐步向適應社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求的公共財政轉變。2008年,全國財政用在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)、文化方面的民生支出達到19959億元,占全國財政支出的31.9%。2009年全國財政預算安排上述民生支出24610億元,同比增長了23.3%。
采訪中,中央財經(jīng)大學財經(jīng)研究院院長王雍君告訴《瞭望》新聞周刊,這些數(shù)字后面,不僅是經(jīng)濟實力的增強,還有財政體制在各個不同歷史時期進行的多次改革!敖▏詠,我國的財政體制經(jīng)歷了由高度集中、一灶吃飯到分級管理、分權分稅的發(fā)展過程。目前的分稅制財政體制仍在不斷完善中!
財力千倍增長的“奇跡”
在“輝煌60年”系列形勢報告會上,財政部部長謝旭人用數(shù)據(jù)對中國財政實力不斷壯大作了生動描述:全國財政收入從1950年的62億元開始,到突破1000億元,用了28年時間;從1000億元到1萬億元,用了21年時間;從1萬億元到6萬億元,只用了9年時間。對此,他給予高度評價,“財政實力的不斷壯大,是我國綜合國力持續(xù)增強的重要體現(xiàn),為促進經(jīng)濟發(fā)展和社會進步提供了堅實的財力保障!
同時,財政支出結構也在不斷調(diào)整優(yōu)化。不斷加大對公共服務領域的投入,大幅增加教育等社會事業(yè)、農(nóng)業(yè)、科技、環(huán)境保護以及基礎設施建設等重點支出,優(yōu)先保障和改善民生。2008年,全國財政用在與人民群眾生活直接相關的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)、文化方面的民生支出達到19959億元,占全國財政支出的31.9%。2009年全國財政預算安排上述民生支出24610億元,同比增長23.3%。
解放初期,新中國的財政收入主要是公糧。到1953年,國家的工作重點首次轉移到了經(jīng)濟建設上。財政就是“發(fā)展經(jīng)濟,保障供給”,這一“功能”一直持續(xù)到1978年。謝旭人說,計劃經(jīng)濟時期,財政對國民經(jīng)濟運行發(fā)揮了重要作用。
十一屆三中全會以后,對財政調(diào)控的認識也隨著政府職能的轉變而不斷發(fā)展,逐步探索運用稅收、補貼、國債等多種經(jīng)濟手段來調(diào)節(jié)經(jīng)濟。特別是20世紀90年代以來,針對經(jīng)濟形勢發(fā)展變化,我國先后實施了適度從緊的財政政策、積極的財政政策、穩(wěn)健的財政政策和積極的財政政策,有力促進了國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展。
“財政實力的增強,在很大程度上得益于1994年的分稅制財政體制改革!遍L期致力于公共財政管理研究的王雍君指出“奇跡”的制度建設來源:60年來,我國財政改革和發(fā)展不斷取得新進展,公共財政體系不斷健全;財政管理水平不斷提高,財政運行日趨科學規(guī)范;財經(jīng)對外交流與合作不斷拓展,財政國際地位和影響力不斷提升。
分稅制財政體制改革前的1993年,中國五級政府全部預算內(nèi)財政收入不過區(qū)區(qū)3000多億元人民幣,但到2005年已經(jīng)突破了30000萬億元,2009年的預算安排達到了76000億元!斑@樣的速度和規(guī)模在全球范圍內(nèi)是絕無僅有的。很難想象,如果沒有這項改革,中國在20世紀80年代至90年代中期急劇的財政衰落——兩個比重逐年下降——將會發(fā)展成什么樣子。”他說,最重要的是,沒有這項改革,我國的財政體系就無法走出“吃飯財政”的落后狀態(tài)。
改革締造公共財政
“兩個比重”即財政收入占GDP的比重和中央財政收入占全國財政收入的比重。前一個比重即財政收入占GDP的比重,1979年為28.2%,到1993年下降到了12.3%;而中央財政收入占全國財政收入的比重,1979年是46.8%(扣除債務收入),1993年下降為37.6%(扣除債務收入)。
“其后果是產(chǎn)生巨大財政赤字,財政宏觀調(diào)控能力大大削弱!蓖跤壕J為,“1994年實施的分稅制財政體制改革的大方向是正確的,它幫助中央政府集中財力來解決全國范圍內(nèi)日益拉大的財政實力和公共服務差距。一種觀點認為這項改革削弱了地方特別是基層政府的能力,強化了中央集權。應該看到,如果沒有這項改革,中國的地區(qū)差距很可能比現(xiàn)在還要大得多!
對于當時中央財政收入的嚴重不足,1998年3月至2003年3月期間擔任財政部長的項懷誠回憶說,從20世紀80年代末到90年代初,甚至發(fā)生過兩次中央財政向地方財政“借錢不還”的事。幾乎所有的地方都在急呼缺錢,如糧食收購補貼資金不到位,鐵路、民航、港口等重點建設資金不到位等。當時連某些中央機關都已經(jīng)到了不借錢工資就發(fā)不出去的境地。
1993年7月23日,全國財政、稅務工作會議召開。項懷誠回憶,當時朱基副總理來到會場對所有與會者說,“在現(xiàn)行體制下,中央財政十分困難,F(xiàn)在不改革,中央財政的日子就過不下去了,(如果這種情況發(fā)展下去),到不了2000年(中央財政)就會垮掉!”
正因為此,60年來財政體制歷次變革中,1993年的分稅制改革影響最為深遠,具有里程碑意義。之后又通過實施所得稅收入分享改革、出口退稅分擔機制改革、緩解縣鄉(xiāng)財政困難的“三獎一補”激勵約束機制等,進一步規(guī)范了政府間財政分配關系。
除此之外,王雍君指出,這些年中央政府已經(jīng)充分認識到加強基層財政的重要性,特別是在提供基本民生服務方面。為此,實施了一系列的配套改革,包括2009年7月財政部出臺的省直管縣改革,目的正是在于加強基層財政。
在項懷誠看來,財政60年改革實際上是財政由高度集中向分級分權轉變的過程,是財政管理逐漸科學化、規(guī)范化的過程。這個過程也是財政宏觀調(diào)控能力不斷增強,公共財政體系不斷健全的過程。尤其是所擔當?shù)恼{(diào)控經(jīng)濟的職能,從20世紀90年代初至今,有力地促進了國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展。
這期間,稅收制度建設加快。1994年以公平稅負和簡化稅制為核心,實施了工商稅制改革。其后,全面取消農(nóng)業(yè)稅,實施消費型增值稅,統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅,推進成品油稅費改革,完善個人所得稅、消費稅、關稅等,基本建立了適應社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展需要的稅制體系,政府與企業(yè)、個人之間的分配關系進一步規(guī)范,稅收的收入功能和調(diào)節(jié)功能逐漸增強。
預算制度改革逐步深入。新中國成立初期,為規(guī)范預算管理,初步建立了我國政府預算制度。改革開放特別是黨的十四大以來,部門預算、國庫集中收付、政府采購、政府收支分類等改革不斷深化,預算的完整性、規(guī)范性、透明度明顯提高。
財政支出結構不斷調(diào)整優(yōu)化,切實保障和改善民生。以“三農(nóng)”投入為例,改革開放后,各級財政部門不斷加大對“三農(nóng)”的支持力度,尤其是2003—2008年,中央財政“三農(nóng)”支出分別為2144億元、2626億元、2975億元、3517億元、4318億元和5956億元,年均增長率達到20.9%。2009年預算安排7161億元,增長20.2%。
任重道遠的未來之路
現(xiàn)在,新的挑戰(zhàn)已經(jīng)出現(xiàn),即如何進一步調(diào)整完善分稅財政體制,健全公共財政管理體系。對此,王雍君認為,“主要問題在于中央政府財政關系缺乏一個基礎性的法律框架,特別是在支出職責的劃分方面。此前的改革主要限于收入劃分和政府間轉移支付,支出劃分基本上沿襲過去的模式,所以各級政府的支出責任很不清晰,導致很多問題!
正因為此,王雍君認為,財政體制方面最突出的弱點在于行政層面,“過于強勢的部委(條條)和過于弱勢的地方政府(塊塊)并存的格局,非常不利于發(fā)揮地方政府在服務人民方面的潛力和相對優(yōu)勢”。
除了財政體制改革需要進一步深化,對預算改革,王雍君認為是建立公共財政的關鍵。“主要的問題是:國家財政規(guī)模迅速擴展的同時,大量寶貴的稀缺資源的配置格局不能準確反映國家戰(zhàn)略和政策的優(yōu)先性。主要表現(xiàn)為在行政管理、公車購置與維護、辦公樓建設和公款消費方面花的錢太多,教育、基本衛(wèi)生保障和社會保障體系方面花的錢太少!
對于今后一個時期財政工作重點,謝旭人透露將從六個方面下功夫:
注重財稅政策與貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策等協(xié)調(diào)配合,不斷增強財政宏觀調(diào)控的前瞻性、針對性和有效性;深化財政體制改革,完善財政轉移支付制度,健全中央和地方財力與事權相匹配的體制;優(yōu)化財政支出結構,建立保障和改善民生的長效機制,完善體現(xiàn)科學發(fā)展要求的公共財政體系;推進稅費制度改革,建立健全資源有償使用制度和生態(tài)環(huán)境補償機制,大力構建有利于科學發(fā)展的財稅制度;堅持依法理財,強化財政監(jiān)督,建立健全財政預算管理制度,全面實行財政科學化精細化管理,提高財政管理績效;加強干部隊伍建設,提高干部綜合素質(zhì),強化財政工作組織保障。
采訪最后,王雍君告訴本刊記者,無論財政體制改革還是預算改革,改革的道路仍然漫長并且充滿不確定性。部分原因在于難以獲得足夠的動力來推動改革,另一個原因是這些改革越來越涉及既得利益格局的調(diào)整!皼]有深入的、走上正軌的財政體制和預算改革,中國建設和諧社會的努力將難以收到實效。”□
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