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中國(guó)進(jìn)入巨災(zāi)多發(fā)期 巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障體系亟待建立
2007年08月10日 16:58 來(lái)源:瞭望

  上世紀(jì)90年代,財(cái)政提供的自然災(zāi)害救濟(jì)款平均每年約18億元左右,僅相當(dāng)于災(zāi)害損失的1.8%左右

  7月29日,一場(chǎng)持續(xù)9個(gè)多小時(shí)的特大暴雨、冰雹過(guò)后,湖北鄖西縣暴發(fā)了50年未遇的山洪,沖毀了無(wú)數(shù)地面設(shè)施,洪水奪去5條鮮活的生命。

  在鄖西縣上津鎮(zhèn)一處倒塌的房屋前,一個(gè)身穿喪服的小女孩在哭泣,她的媽媽和祖母在洪水中遇難。離她家倒塌房屋不遠(yuǎn)的田地,一片汪洋,一些村民穿著破舊的雨衣站在積水里發(fā)呆:“全完了!”

  入夏以來(lái),我國(guó)多個(gè)省份暴雨成災(zāi),人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)受到嚴(yán)重威脅。

  《了望》新聞周刊調(diào)查后發(fā)現(xiàn),發(fā)生了災(zāi)害或事故,在一些發(fā)達(dá)國(guó)家,人們首先想到的是保險(xiǎn)公司。而在我國(guó),人們首先想到的是政府救濟(jì)和社會(huì)捐助。

  但災(zāi)害帶來(lái)的巨額損失,單憑國(guó)家財(cái)政救助,畢竟只是杯水車薪。雖然在各級(jí)政府的大力救援下,災(zāi)民們基本上都得到了妥善安排,但恢復(fù)重建卻進(jìn)展緩慢。

  針對(duì)我國(guó)洪水、地震等巨災(zāi)多發(fā)的狀況,受訪的專業(yè)人士建議,我國(guó)應(yīng)完善目前的救災(zāi)模式,建立巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制,調(diào)動(dòng)商業(yè)保險(xiǎn)、社會(huì)團(tuán)體及國(guó)家財(cái)力等多種因素分散巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)。

  我國(guó)已進(jìn)入巨災(zāi)多發(fā)期

  中央財(cái)經(jīng)大學(xué)保險(xiǎn)系主任郝演蘇教授說(shuō),我國(guó)已成為世界上自然災(zāi)害最嚴(yán)重的少數(shù)國(guó)家之一。

  僅以洪澇災(zāi)害為例:6月28日以來(lái),我國(guó)淮河流域以及四川東部和陜西南部地區(qū)連續(xù)普降大到暴雨,局部地區(qū)出現(xiàn)大暴雨。強(qiáng)降雨導(dǎo)致四川大部、湖北北部、陜西南部、河南南部、安徽中部等地發(fā)生嚴(yán)重的山洪、山體滑坡和泥石流等災(zāi)害。據(jù)民政部統(tǒng)計(jì),此次暴雨洪澇災(zāi)害共造成四川等6省份1421.8萬(wàn)人受災(zāi)。

  天安保險(xiǎn)股份有限公司研究人員蒲海成說(shuō),我國(guó)東鄰太平洋地震帶,西接亞歐地震帶,境內(nèi)有地殼的斷層,是世界上遭受地震災(zāi)害最為嚴(yán)重的國(guó)家之一。我國(guó)除貴州、浙江兩省外,其余各省均發(fā)生過(guò)6級(jí)以上地震,其中發(fā)生過(guò)7級(jí)以上強(qiáng)震的省市自治區(qū)就有19個(gè)。今年6月3日凌晨,云南省普洱市寧洱縣發(fā)生6.4級(jí)地震,地震造成53萬(wàn)多人受災(zāi),倒塌房屋9萬(wàn)多間,直接經(jīng)濟(jì)損失超過(guò)25億元。

  救災(zāi)不能只靠政府

  保監(jiān)會(huì)新聞發(fā)言人袁力在保監(jiān)會(huì)召開的二季度新聞發(fā)布會(huì)上介紹了水災(zāi)保險(xiǎn)理賠的相關(guān)情況,他透露,由于投保面不大,災(zāi)害過(guò)程中保險(xiǎn)業(yè)能夠賠償?shù)慕痤~保額占的比重比較小。

  袁力介紹,初步統(tǒng)計(jì),截至7月15日,受災(zāi)比較重的安徽、福建、廣東、江西、廣西、湖北、湖南、四川等省市的保險(xiǎn)業(yè)共接到報(bào)案1.3萬(wàn)起,報(bào)損金額6.8億元,目前各項(xiàng)理賠工作正在進(jìn)行,已經(jīng)賠付3200起案件,賠付金額2034萬(wàn)元。

  袁力介紹,在比較發(fā)達(dá)的國(guó)家,一般的災(zāi)害事故損失,保險(xiǎn)賠償在30%~40%,中國(guó)目前只是接近了5%。

  郝演蘇認(rèn)為,目前我國(guó)實(shí)行的是由國(guó)家財(cái)政支持的中央政府主導(dǎo)型巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理模式,由財(cái)政預(yù)算安排的災(zāi)害救濟(jì)支出只是財(cái)政支出計(jì)劃的一小部分。在巨災(zāi)發(fā)生時(shí),財(cái)政預(yù)算安排的救濟(jì)基金相對(duì)于災(zāi)害所造成的損失來(lái)講,只是杯水車薪。而且,隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,災(zāi)害事故發(fā)生頻率的增加,這種依靠政府財(cái)政救濟(jì)轉(zhuǎn)移巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的作用有限,如果預(yù)算安排的巨災(zāi)救濟(jì)過(guò)多而出現(xiàn)財(cái)政赤字,會(huì)影響財(cái)政支出的平衡和穩(wěn)定。

  蒲海成介紹說(shuō),單純依靠財(cái)政補(bǔ)償難以應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)重的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn),而且財(cái)政實(shí)際用于巨災(zāi)補(bǔ)償?shù)闹С稣紝?shí)際損失還是相對(duì)低的。上世紀(jì)80年代國(guó)家財(cái)政提供的自然災(zāi)害救濟(jì)款平均每年只有9.35億元,相當(dāng)于災(zāi)害損失的1.35%。到了90年代,財(cái)政提供的自然災(zāi)害救濟(jì)款平均每年18億元左右,相當(dāng)于災(zāi)害損失的1.8%左右。

  太平洋保險(xiǎn)公司高級(jí)顧問張俊才認(rèn)為,從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看,市場(chǎng)化的運(yùn)作機(jī)制尤其是保險(xiǎn)機(jī)制,在巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理和巨災(zāi)損失補(bǔ)償體系中都占有重要位置。單一依靠財(cái)政補(bǔ)償,會(huì)造成補(bǔ)償撒胡椒面的現(xiàn)象,不能集中更多的財(cái)力救濟(jì)受災(zāi)最嚴(yán)重并且最窮困的人。

  張俊才等人還認(rèn)為,我國(guó)尚未建立應(yīng)對(duì)災(zāi)害事故的保險(xiǎn)制度,政府和保險(xiǎn)業(yè)在災(zāi)害管理中的地位和作用不明確,直接影響到保險(xiǎn)業(yè)發(fā)揮災(zāi)害管理作用。當(dāng)前我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)是以商業(yè)化模式運(yùn)作的,但由于巨災(zāi)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)較高,各家保險(xiǎn)公司受理償付能力的限制,在20世紀(jì)90年代后期,分別對(duì)地震等巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)采取了停;驀(yán)格限制規(guī)模、有限制承保的政策,以規(guī)避經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。由于巨災(zāi)造成的后果十分嚴(yán)重,沒有巨災(zāi)保險(xiǎn)保障,對(duì)我國(guó)居民的家庭財(cái)產(chǎn)安全構(gòu)成重大隱患。

  巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障體系亟待建立

  受訪的多位專家認(rèn)為,需要運(yùn)用不斷創(chuàng)新的風(fēng)險(xiǎn)手段把市場(chǎng)化的風(fēng)險(xiǎn)管理、風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移、風(fēng)險(xiǎn)分散和損失補(bǔ)償手段引入到巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理體系當(dāng)中,以形成有效的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移補(bǔ)償機(jī)制和體系,形成風(fēng)險(xiǎn)共同分擔(dān)計(jì)劃。

  郝演蘇認(rèn)為,我國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家,在建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度時(shí)會(huì)遇到發(fā)展中國(guó)家普遍面臨的困難。主要表現(xiàn)在:社會(huì)已經(jīng)形成對(duì)國(guó)家救助和財(cái)政資助的過(guò)分依賴;商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制尚不健全,保險(xiǎn)在社會(huì)管理和風(fēng)險(xiǎn)防范中的作用還不能充分發(fā)揮;風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)不強(qiáng),且交易成本高。

  相關(guān)專家認(rèn)為,在風(fēng)險(xiǎn)共同分擔(dān)計(jì)劃中,政府的角色應(yīng)實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)化,由巨災(zāi)發(fā)生直接沖到第一線而轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨kU(xiǎn)公司的最后屏障”。即在巨災(zāi)保險(xiǎn)系統(tǒng)中,政府應(yīng)作為最后再保險(xiǎn)人,為法定巨災(zāi)保險(xiǎn)兜底,以在商業(yè)保險(xiǎn)公司損失慘重時(shí)給予一定的財(cái)政補(bǔ)償,從而使再保險(xiǎn)公司能夠在應(yīng)對(duì)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)后實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

  同時(shí),政府作為巨災(zāi)保險(xiǎn)政策和規(guī)章制度的制定者,需要對(duì)自然災(zāi)害的準(zhǔn)備金和償付能力作出強(qiáng)制規(guī)定,制定巨災(zāi)的價(jià)格表結(jié)構(gòu)和價(jià)格表費(fèi)率,設(shè)計(jì)并發(fā)展巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的保單示范合同等等。

  袁力等人建議,考慮到上述困難,我國(guó)在巨災(zāi)保險(xiǎn)體系的選擇上應(yīng)當(dāng)采用商業(yè)化運(yùn)作與政府支持相結(jié)合的模式,并且積極吸收和借助世界銀行等國(guó)際組織的力量。第一,建立強(qiáng)制性巨災(zāi)保險(xiǎn)制度。從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)看,通過(guò)立法,實(shí)行強(qiáng)制性巨災(zāi)保險(xiǎn)制度,是建立切實(shí)有效的巨災(zāi)保障體系的基礎(chǔ)和保證。我國(guó)應(yīng)當(dāng)在相關(guān)法律法規(guī)中,對(duì)住宅所有人或管理人投保巨災(zāi)保險(xiǎn)提出明確的要求。

  第二,建立巨災(zāi)保險(xiǎn)基金。巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)具有危害性強(qiáng)、影響面廣以及損失金額巨大的特點(diǎn),商業(yè)保險(xiǎn)公司無(wú)法獨(dú)立承保巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)。因此,有必要建立巨災(zāi)保險(xiǎn)基金,由所有保險(xiǎn)公司共同參與,分?jǐn)偩逓?zāi)賠款。巨災(zāi)保險(xiǎn)基金實(shí)行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一運(yùn)作。

  第三,實(shí)行商業(yè)再保險(xiǎn)和國(guó)家再保險(xiǎn)結(jié)合的分保安排。為確保巨災(zāi)基金的安全和穩(wěn)健,應(yīng)當(dāng)安排再保險(xiǎn)方案。國(guó)內(nèi)外商業(yè)再保險(xiǎn)公司作為主要的再保險(xiǎn)主體,對(duì)超過(guò)基金賠付額度的損失承擔(dān)賠償責(zé)任。對(duì)于超過(guò)再保險(xiǎn)公司承保能力以上部分由政府或者其他國(guó)際組織(如世界銀行)給予財(cái)政擔(dān);蛘咴俦。(胡梅娟 李舒 張洪河)

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