公共產(chǎn)品為何漲價(jià)不休
由于定價(jià)機(jī)制不合理，我國水、電、氣等公共產(chǎn)品的價(jià)格不斷上漲，甚至出現(xiàn)“政府定價(jià)，企業(yè)賺錢，百姓埋單”的怪現(xiàn)象，引起老百姓不少怨言，對此應(yīng)當(dāng)給予高度重視。
公共產(chǎn)品定價(jià)機(jī)制存在的主要問題
真實(shí)成本難辨識。和市場競爭形成的價(jià)格不同，公共產(chǎn)品價(jià)格的制定或調(diào)整一般都是沿用傳統(tǒng)的成本加成定價(jià)法。但由于價(jià)格主管部門不參與市場準(zhǔn)入、需求管理及運(yùn)行成本的監(jiān)控，很難辨別企業(yè)上報(bào)成本的合理性和真實(shí)性。在缺乏競爭和成本約束的情況下，提供公共產(chǎn)品的企業(yè)根本沒有動力降低自己的生產(chǎn)成本，相反會主動提高生產(chǎn)成本，因?yàn)楦哳~的生產(chǎn)成本可以增加話語權(quán)和漲價(jià)幅度，其結(jié)果是公共產(chǎn)品價(jià)格隨著成本的增加而提高，最終形成“提高成本—企業(yè)虧損—提高價(jià)格—提高成本”的惡性循環(huán)。
市場化成漲價(jià)借口。近年來，我國公共產(chǎn)品價(jià)格改革出現(xiàn)片面強(qiáng)調(diào)市場化傾向，并以此為借口推卸政府提供公共產(chǎn)品的責(zé)任。這在教育、醫(yī)療衛(wèi)生方面表現(xiàn)得相當(dāng)突出。如，近幾年我國公共教育投入占GDP的比例只有3%左右，而發(fā)達(dá)國家為6%~7%，發(fā)展中國家也達(dá)4.1%。在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域，有統(tǒng)計(jì)表明，我國政府醫(yī)療保障支出在世界衛(wèi)生組織190多個(gè)成員中倒數(shù)第四。
“聽證會”變成“漲價(jià)會”。在公共產(chǎn)品領(lǐng)域，消費(fèi)者的力量分散，他們天然地處于劣勢地位。目前雖然規(guī)定了公共產(chǎn)品調(diào)價(jià)要召開聽證會，但調(diào)價(jià)聽證會制度不完善，存在一些問題。一是聽證會代表缺乏代表性。目前，聽證代表的遴選程序、標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)量和比例尚未明確，有的代表在開會之前僅做了小范圍或比較膚淺的調(diào)查，有的甚至沒有進(jìn)行調(diào)查，代表性不強(qiáng)。另外，部分聽證會主辦方在會前就和代表達(dá)成了默契，一些與政府部門持不同意見的群眾或團(tuán)體沒有充分發(fā)言權(quán)，甚至無緣與會。如2004年鄭州市物價(jià)局召開城市供水價(jià)格聽證會，受影響最大的餐飲業(yè)竟沒有代表。二是價(jià)格聽證缺乏透明度。現(xiàn)實(shí)生活中相當(dāng)多的價(jià)格聽證會存在著“秘密保護(hù)”、“信息隔離”的現(xiàn)象，存在著“暗箱操作”、“民主做秀”的嫌疑。如2002年1月的全國鐵路價(jià)格聽證會，參加聽證的消費(fèi)者代表被“秘密保護(hù)”，使得聽證代表在聽證會前不能與廣大消費(fèi)者進(jìn)行交流。三是聽證材料送達(dá)時(shí)間過遲。法律規(guī)定：聽證會前10天送達(dá)聽證材料。但由于材料多、專業(yè)性強(qiáng)等因素，有些問題甚至還要去實(shí)際調(diào)查才能了解清楚，提前10天送達(dá)材料，時(shí)間太短。在這種情況下，一些聽證會質(zhì)量得不到保障，“聽證會”變成“漲價(jià)會”。
政企合一難監(jiān)管。目前，我國對公共產(chǎn)品價(jià)格的監(jiān)管主要是參照《價(jià)格法》，尚沒有專門的法律法規(guī)，而《價(jià)格法》對公共產(chǎn)品價(jià)格的監(jiān)管原則、監(jiān)管機(jī)制和定價(jià)方法等規(guī)定不明確，針對性和操作性不強(qiáng)。此外，大多數(shù)公用事業(yè)仍具有明顯的政企合一特征。如城市煤氣、自來水以及電力、郵政和電信等行業(yè)都是由相關(guān)行業(yè)主管部門管理，主管部門既是管理政策的制定者與監(jiān)督者，又是具體業(yè)務(wù)的壟斷經(jīng)營者。這種政企不分的做法使公用事業(yè)由自然壟斷變成行政壟斷，導(dǎo)致企業(yè)沒有競爭壓力、效率低下、經(jīng)營成本高、服務(wù)意識差。
財(cái)力無法支撐補(bǔ)償。公共產(chǎn)品是居民的生活必需品，其公益性決定了它不能以追求利潤最大化為生產(chǎn)目的，企業(yè)因此而損失的利益應(yīng)通過價(jià)格補(bǔ)償和財(cái)政補(bǔ)貼兩個(gè)渠道得以彌補(bǔ)。但由于各地財(cái)力有限，往往無法直接投入或進(jìn)行補(bǔ)貼，而更多寄希望于通過調(diào)價(jià)來解決補(bǔ)償不足問題。另外，公共產(chǎn)品漲價(jià)對弱勢群體的補(bǔ)償機(jī)制也沒有建立起來，引發(fā)廣大群眾特別是低收入人群對公共產(chǎn)品漲價(jià)的強(qiáng)烈不滿。
完善公共產(chǎn)品定價(jià)機(jī)制的若干建議
探索采取多種定價(jià)方式。政府可以把公共產(chǎn)品的價(jià)格區(qū)分為競爭價(jià)格和壟斷價(jià)格，對于競爭價(jià)格，要放寬市場準(zhǔn)入門檻，增加競爭主體，最終由經(jīng)營者根據(jù)市場供求關(guān)系和資源配置來確定價(jià)格。
對于路網(wǎng)、電網(wǎng)、水網(wǎng)等壟斷產(chǎn)品價(jià)格，可以采取最高限價(jià)模型定價(jià)方法，為壟斷產(chǎn)品設(shè)置價(jià)格上限，并進(jìn)行定期調(diào)整，以激勵經(jīng)營者提高效率、降低成本。對于供水、排水和污水處理、供熱及公共交通等行業(yè)，可以采取特許投標(biāo)制，并在投標(biāo)和競標(biāo)的過程中確定所提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的價(jià)格，這樣既可以引入市場競爭機(jī)制，又可以實(shí)現(xiàn)社會福利的最大化。對于大宗交易如鐵路運(yùn)輸、直供電等，允許供求雙方通過談判方式確定價(jià)格。另外，還可以合理運(yùn)用用量差別價(jià)格、季節(jié)價(jià)格、時(shí)段價(jià)格等多種定價(jià)方法，鼓勵居民節(jié)約用水、用電、用氣，建設(shè)節(jié)約型社會。
建立成本約束機(jī)制。進(jìn)一步貫徹落實(shí)《政府制定價(jià)格成本監(jiān)審辦法》，明確定價(jià)成本構(gòu)成、審核標(biāo)準(zhǔn)和方法，并向社會公布，逐步建立定調(diào)價(jià)監(jiān)審和定期監(jiān)審相結(jié)合的成本監(jiān)審制度，避免過分依賴企業(yè)單方提供的成本資料，增強(qiáng)價(jià)格管理的科學(xué)性、有效性和權(quán)威性。
完善價(jià)格聽證制度。價(jià)格聽證的主體是聽證主持人、聽證代表和社會中介組織。聽證主持人應(yīng)由物價(jià)主管部門擔(dān)當(dāng)，聽證代表主要由經(jīng)營者代表和消費(fèi)者代表兩部分組成，消費(fèi)者代表包括專家、學(xué)者代表和一般消費(fèi)者代表。要合理確定經(jīng)營者代表和消費(fèi)者代表的比例，適當(dāng)增加一般消費(fèi)者代表的數(shù)量，特別要注意保障社會弱勢群體的發(fā)言權(quán)。專家、學(xué)者代表人才庫，要實(shí)行單獨(dú)、動態(tài)、隨機(jī)管理。支持社會中介組織，如會計(jì)師事務(wù)所和咨詢顧問機(jī)構(gòu)等按照規(guī)定的程序參與價(jià)格聽證會。
在聽證會舉行前，要把有關(guān)聽證事項(xiàng)及相關(guān)資料全部公開，同時(shí)公開聽證代表的通訊地址和聯(lián)絡(luò)方式，以便聽證代表充分聽取公眾意見和建議。在聽證會舉行時(shí)，應(yīng)充分利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)和電視等傳媒進(jìn)行直播，避免暗箱操作，提高聽證會的透明度和公信力。
舉行聽證雖然是政府價(jià)格決策的必經(jīng)程序，但不是最終決策。政府要從公共利益最大化角度出發(fā)，科學(xué)合理地采納聽證結(jié)論，不予采納的意見建議要由有關(guān)部門及時(shí)給出合理解釋，確保聽證會不走過場。
完善價(jià)格監(jiān)管方式。抓緊研究制定規(guī)范公共產(chǎn)品定價(jià)的專項(xiàng)法規(guī)或部門規(guī)章，形成以《價(jià)格法》為核心、門類齊全、操作性強(qiáng)的價(jià)格監(jiān)管法律體系，使價(jià)格監(jiān)管有法可依。同時(shí)建立統(tǒng)一執(zhí)法隊(duì)伍，改革行業(yè)主管部門執(zhí)法體制，統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，從根本上扭轉(zhuǎn)多頭執(zhí)法的現(xiàn)狀，保證執(zhí)法效果。
作為過渡，目前可借鑒電力監(jiān)督管理委員會模式，設(shè)立不同的公共產(chǎn)品監(jiān)管機(jī)構(gòu)，與政府的行政職能完全分離。在條件成熟時(shí)可考慮整合不同行業(yè)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，成立公用事業(yè)監(jiān)管委員會，將價(jià)格監(jiān)管機(jī)構(gòu)與市場準(zhǔn)入、運(yùn)行監(jiān)督等監(jiān)管機(jī)構(gòu)合并，實(shí)現(xiàn)價(jià)格審批與成本監(jiān)控一體化，以打破部門利益，維護(hù)社會公共利益。
深化公用事業(yè)改革。對于鐵路、航空、郵政和供電等自然壟斷領(lǐng)域，要通過法律形式，確保國家的控股地位及必要的決策權(quán)或否決權(quán)，防止外商對某些關(guān)系國計(jì)民生的重大公共基礎(chǔ)設(shè)施的絕對控制。但要掌握關(guān)鍵商品和服務(wù)的價(jià)格審核權(quán)，提高政府在維護(hù)社會公正和公平方面的宏觀調(diào)控能力。可根據(jù)政府公共政策目標(biāo)建立控股公司，以較少的資本控制更多的公共產(chǎn)品與服務(wù)的供給，滿足人民不斷增長的物質(zhì)文化生活需要。
對于非自然壟斷領(lǐng)域，要建立有效的競爭機(jī)制，促使公共產(chǎn)品經(jīng)營者更主動地降低成本和價(jià)格，提高服務(wù)質(zhì)量和效率。將生產(chǎn)性、經(jīng)營性公用事業(yè)單位進(jìn)行企業(yè)化改制，實(shí)現(xiàn)政、事、監(jiān)、企相互分離，使其成為獨(dú)立的市場主體，將其承擔(dān)的市場管理和監(jiān)督等行政職能全部劃歸政府管理部門。堅(jiān)決打破行業(yè)壟斷和地區(qū)封鎖，靈活采取整體改制、引資改制、切塊改制、國有股出讓、租賃委托經(jīng)營等多種方式引入社會資本，促進(jìn)公用事業(yè)快速發(fā)展。此外，制定有效的產(chǎn)業(yè)政策，引導(dǎo)各行業(yè)尤其是在社會功能上有相互替代性的行業(yè)均衡發(fā)展，促進(jìn)行業(yè)之間的有效競爭，增加消費(fèi)者的選擇權(quán)。
按照構(gòu)建社會主義和諧社會和完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，政府要加大對公用事業(yè)的投入，把生產(chǎn)投資型財(cái)政轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜⻊?wù)型財(cái)政，將財(cái)政支出的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向公共教育、社會保障、公共衛(wèi)生和公共基礎(chǔ)設(shè)施等方面，確保城市公用事業(yè)投入與城市發(fā)展和人民生活水平提高相同步。另外，要建立價(jià)格調(diào)節(jié)基金，對普遍服務(wù)承擔(dān)者、低收入者等給予補(bǔ)貼�！�(文/劉新民 作者系中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，現(xiàn)在中央機(jī)關(guān)從事政策研究工作。）
