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一個穩(wěn)定和諧的社會需要政府和市場共同承擔住房供應問題
★ 文/陶雪良
從上世紀80年代開始，我國的住房制度改革和以住宅為主的房地產市場發(fā)展經歷了一個相生相長的過程，共同為住房新體制的建立和住宅產業(yè)的發(fā)展發(fā)揮了不可或缺的作用。同時，隨著時間的推移和社會經濟環(huán)境的演變，二者在現(xiàn)階段都面臨了一些亟待解決的困難和問題，諸如住房貨幣化分配難以到位、市場住房價格高漲不已、住房供應結構失衡、住房保障制度未能有效建立，等等。
多年來的住房制度改革進程表明，無論是政府有關職能部門，還是社會輿論視角，似乎都把住房商品化、分配貨幣化、供應社會化理解為單一的住房市場化，即政府基本可以放手，只負責發(fā)放一定數(shù)量的住房補貼和住房公積金，多數(shù)家庭可以購買或承租普通商品房。但隨著住房政策環(huán)境的不斷演變，市場住房價格的不斷上漲，單一的住房市場化目標明顯受挫。在市場化的三大特征中，住房商品化程度由于大規(guī)模進行公有住房出售確實很高，在世界各國中位居前列；住房分配貨幣化水平則明顯不足，與市場房價所需的住房支付能力不相對稱；住房供應社會化比重也不高，中低收入家庭通過市場購買住房能力明顯不足。其實，走單一住房市場化道路是從一個極端即住房實物分配，走向了另一個極端。要不政府全管，要不政府全不管，這都不切合我國住房消費和住房供應的實際。事實上，在香港這樣市場經濟高度發(fā)達的地區(qū)，還存在住房消費的“夾心層”群體問題，在歐美各國西方發(fā)達國家，政府仍都致力于多種類型和手段的住房供應、住房補貼和住房金融政策。
與計劃經濟時期政府包辦一切相比，政府需要適當退出經濟活動本身沒有錯，但是，政府應該從哪些領域選擇什么時機退出，確實值得思考。基于西方制度學派理論的研究說明，劃分政府和市場的邊界取決于產品的性質。就住房而言，其性質非常獨特。首先，它既有商品屬性，又有社會屬性。住房可以成為市場上自由買賣的完全具備市場性質的交易品，同時，又是人人都必需的基本生活品。其次，它屬于不動產。一般而言，購買了住房的人，必然受住房牽制和影響，其擇業(yè)等人生其他活動都受住房制約。因此，住房選擇是人生的基本而重要的行為決策。再次，它屬于稀缺資源。
住房的上述特點決定了它不能完全由市場包辦，也決定了單一的市場化不能解決好社會住房問題。因此，一個穩(wěn)定和諧的社會需要政府和市場共同承擔住房供應問題。政府提供公共住房，承擔住房保障體制的建立和運營。市場提供商品住房，為人們改善和優(yōu)化居住條件提供機會。這就是所謂的體制內外兩種住房供應，二者共同構成了社會住房供應內容，滿足不同收入和不同職業(yè)特點人群的住房需求。
體制內外兩種住房供應需要同時進行，相得益彰。就體制內住房供應，最為重要的是確保公平和可持續(xù)性。什么樣的人可以享受體制內住房供應，什么情況下必須退出體制內住房，這決定了體制內住房供應能否得到社會認同，且是否具有長期可行性。就體制外住房供應，更多考慮的是效率問題，購買者根據自己的購買力和偏好選擇住房，開發(fā)商根據市場需求特點提供符合城市規(guī)劃和建設要求的住房，贏取利潤，交納稅費。至于房價上漲，只要其符合市場規(guī)制，其實也是無可厚非的。
目前，我國住房保障制度主要包括經濟適用住房制度、廉租住房制度、公務員住房制度以及相關的住房公積金制度、房屋貸款擔保制度。其特點是水平低、覆蓋廣、實效差。針對現(xiàn)階段住房制度改革停滯不前、房地產市場環(huán)境相對嚴峻的局面，調整思路，細分人群，建立多層次、多手段的住房保障制度應正當其時。
首先，規(guī)范經濟適用房和廉租房制度，可以考慮將兩種制度合二為一，對符合條件的中低收入者可采用出售的辦法，對最低收入者則可采用出租的辦法，這樣，既可以減少管理成本，也可增加靈活性。合并后的經濟適用住房不能用于對外出租或出售，已購經濟適用住房者可以按屆時經濟適用住房價格轉讓給符合條件的購買者，或由政府專門回購，再作安排。這樣做的目的是杜絕購買者借此贏利，也就減少了投機和違規(guī)購買的欲望。
其次，建立公務員公寓制度。公務員公寓只租不售，實行成本租金，租期固定，準入和退出機制嚴格。公務員公寓制度的關鍵在于這種公寓是用于滿足公務員的基本保障，其戶型應嚴格控制在中低水平下，一旦公務員家庭經濟條件好轉，就有退出公務員公寓、購買市場住房以改善居住條件的沖動，這樣，制度才有可能良性循環(huán)、持續(xù)可行。
第三，完善住房公積金制度，建立公共住房金融體系。吸收國外成功經驗，引入市場金融辦法，有步驟有耐心地創(chuàng)建支持公共住房政策的住房金融體系。
由于我國人口眾多，且未來幾十年，大量的農村人口將通過城市化進程進入城市居住，對住房的需求將十分巨大，一定程度上的住房短缺和價格上漲在所難免。關鍵在于建立一種良好的運營和保障機制，使購買力強者有條件買到滿意的住房，使購買力弱者有機會獲得保障性住房。其間，既不能懷有劫富濟貧的心態(tài)，因為這會阻礙經濟的發(fā)展，也不能抱著放棄窮人的念頭，因為這會影響社會的穩(wěn)定。總之，在一個市場性和多元化的社會里，既然承認沒有單一的住房消費者，就不應只有單一的住房供應，也不應只有單一的住房政策。 ★
(作者任職于國務院機關事務管理局中央國家機關住房制度改革辦公室)
