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　　(聲明：刊用中國(guó)《中華文摘》稿件務(wù)經(jīng)書面授權(quán))

　　文／汪 偉

　　“大部制”改革沒(méi)有回避發(fā)改委，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，“第一大部”仍將維持它對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的控制力。

　　新一屆中央政府宣告組成，事前猜測(cè)頗多的“大部制”方案和高層人事變動(dòng)均已塵埃落地。原國(guó)務(wù)院副秘書長(zhǎng)張平出任發(fā)改委主任，將帶領(lǐng)發(fā)改委這個(gè)超級(jí)大部轉(zhuǎn)型。向來(lái)有“第一大部”之稱的發(fā)改委，在宏觀調(diào)控方面任重道遠(yuǎn)，而在職能改革方面，則將成為這一輪行政體制改革的風(fēng)向標(biāo)。

　　宏觀調(diào)控任重道遠(yuǎn)

　　宏觀調(diào)控是發(fā)改委的主要職責(zé)，上任伊始的張平面臨的是一個(gè)困難重重的局面。用國(guó)務(wù)院總理溫家寶的話說(shuō)，2008年“國(guó)際、國(guó)內(nèi)不可測(cè)的因素多”，將導(dǎo)致“決策困難”。

　　治理通貨膨脹無(wú)疑已經(jīng)成為今年宏觀調(diào)控的首要目標(biāo)。2008年的前兩個(gè)月，CPI增幅接連創(chuàng)下了11年和12年來(lái)的新高。突發(fā)事件(雨雪冰凍災(zāi)害)和季節(jié)性因素(春節(jié))加劇了物價(jià)上漲，但總的來(lái)說(shuō)，這一輪漲幅仍然是2007年物價(jià)波動(dòng)的延續(xù)。食品價(jià)格上漲仍然是推動(dòng)物價(jià)漲幅的主要力量，但隨著國(guó)際油價(jià)、糧價(jià)和工業(yè)原材料價(jià)格持續(xù)走高，漲價(jià)正在向國(guó)民經(jīng)濟(jì)的其他領(lǐng)域蔓延。

　　溫家寶總理在《政府工作報(bào)告》中提出，2008年的CPI漲幅要控制在4.8%之內(nèi)。為了達(dá)到這個(gè)目標(biāo)，發(fā)改委的價(jià)格管制措施顯然不會(huì)在短期內(nèi)撤消，這引起了諸多擔(dān)憂。對(duì)一心要完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的中國(guó)來(lái)說(shuō)，價(jià)格管制是一種不得已的行政干預(yù)措施，并且多少帶有一些難以預(yù)料的風(fēng)險(xiǎn)。目前本來(lái)是全年中的用油淡季，但南方的汽油和柴油供應(yīng)突然出現(xiàn)了短缺，就是對(duì)這種風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)警示。年初發(fā)改委凍結(jié)了成品油價(jià)格，導(dǎo)致國(guó)內(nèi)成品油價(jià)格大大低于國(guó)際市場(chǎng)的價(jià)格，這引起了供油企業(yè)的不滿。《南方都市報(bào)》社論說(shuō)，在許多南方城市的公交車因?yàn)榧硬坏接投�不得不停運(yùn)的時(shí)候，海關(guān)單據(jù)顯示，供油企業(yè)卻將大量成品油出口國(guó)外。供油企業(yè)抱怨限價(jià)政策減少了企業(yè)利潤(rùn)。

　　發(fā)改委向農(nóng)業(yè)增加了20個(gè)億的投入，希望增加食品未來(lái)的供應(yīng)。當(dāng)然，穩(wěn)定物價(jià)不是發(fā)改委一家的事，中央政府的其他部門，尤其是財(cái)政部和央行，也承受著來(lái)自各方面——比如購(gòu)房者——的巨大壓力。不過(guò)，發(fā)改委在宏觀調(diào)控方面有更多和更有力的工具。它不僅可以管制商品價(jià)格，還能夠直接控制投資。

　　“第一大部”成形之路

　　發(fā)改委機(jī)構(gòu)龐大，內(nèi)設(shè)26個(gè)司局，工作人員超過(guò)1000人。國(guó)務(wù)院的每一個(gè)專業(yè)部門，從交通、能源、環(huán)境資源、社會(huì)發(fā)展到外資、貿(mào)易、就業(yè)和社會(huì)保障，幾乎都在發(fā)改委內(nèi)找得到對(duì)應(yīng)的司局。發(fā)改委的網(wǎng)站介紹，職能共有14大類。有人說(shuō)，大至“嫦娥”登月和核電站上馬，小到方便面價(jià)格和大學(xué)學(xué)位證書工本費(fèi)，都屬于發(fā)改委的管轄范圍。

　　這個(gè)職能龐雜的機(jī)構(gòu)很容易讓人想起“國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)”。事實(shí)上，成立于1952年的國(guó)家計(jì)委，的確是發(fā)改委的前身。

　　計(jì)委是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的代名詞。通過(guò)制定和審批計(jì)劃，計(jì)委全面規(guī)劃國(guó)家經(jīng)濟(jì)生活中的生產(chǎn)與消費(fèi)，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的核心所在。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的擴(kuò)張，國(guó)家計(jì)委在1988年、1993年和1998年經(jīng)歷數(shù)次改革，內(nèi)部機(jī)構(gòu)幾經(jīng)分拆和合并，并且漸漸失去了許多權(quán)力，尤其是制定生產(chǎn)計(jì)劃和調(diào)配資源的權(quán)力，而試圖轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋�(gè)宏觀調(diào)控的機(jī)構(gòu)。2003年，“國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)”結(jié)束了自己的歷史使命。它最終與國(guó)家經(jīng)貿(mào)委和體改辦合并，變身為今天的“國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)”。

　　機(jī)構(gòu)名稱變更并非小事。從計(jì)委到發(fā)改委的變遷伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的擴(kuò)張，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)至少?gòu)恼Z(yǔ)言上退出了國(guó)家權(quán)力核心。

　　不過(guò)，現(xiàn)實(shí)生活中的改革并不像名稱的變化可以一蹴而就。發(fā)改委在2004年的宏觀調(diào)控中強(qiáng)化了審批權(quán)力。根據(jù)規(guī)定，投資3000萬(wàn)以上的項(xiàng)目需要報(bào)發(fā)改委審批。這一年，國(guó)務(wù)院又通過(guò)了《關(guān)于投資體制改革的若干意見(jiàn)》，要求可以由地方政府審批的項(xiàng)目，也須在發(fā)改委備案——漸漸地，備案也成了一種特殊形式的審批。如果發(fā)改委不出具同意函，送來(lái)備案的項(xiàng)目就難以開(kāi)工。

　　5年來(lái)，發(fā)改委不斷強(qiáng)化了協(xié)調(diào)地方政府和其他部委的權(quán)力。由于“部門利益”的滋生，由于國(guó)務(wù)院部委之間職能交叉導(dǎo)致的低效率，客觀上也使得發(fā)改委這樣發(fā)揮協(xié)調(diào)功能的“部上之部”的存在顯得必要。一旦地方利益和部門利益與全局和中央的利益相抵觸，超越于其他部委之上的“第一大部”，就成了中央政策得到有力和快速推行的保證。發(fā)改委成了控制中國(guó)經(jīng)濟(jì)的一把利器。

　　發(fā)改委如何改革

　　一個(gè)項(xiàng)目能否上馬，何時(shí)上馬，發(fā)改委操持著生殺予奪的大權(quán)。這種權(quán)力本來(lái)是發(fā)改委進(jìn)行宏觀調(diào)控的一張王牌，但最近卻受到了質(zhì)疑和批評(píng)。

　　新任全國(guó)政協(xié)副主席李金華在討論國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案時(shí)曾說(shuō)，發(fā)改委是國(guó)務(wù)院內(nèi)最需要改革的機(jī)構(gòu)。這番話得到了許多人的贊成與附和�！岸鄼�(quán)獨(dú)攬”的發(fā)改委面臨著迫在眉睫的改革的壓力。

　　批評(píng)主要集中在兩個(gè)方面。

　　發(fā)改委的職能與其他專業(yè)部門的職能重疊，責(zé)權(quán)不清。授權(quán)給發(fā)改委這樣一個(gè)綜合協(xié)調(diào)性的機(jī)構(gòu)，固然能改善因“部門利益”受到拖累的執(zhí)行力，但“部上有部”形成了一種架床疊屋的行政構(gòu)架，最終無(wú)益于行政效率的提高。中國(guó)政法大學(xué)副教授王建勛說(shuō)，“每天有無(wú)數(shù)個(gè)地方政府、企業(yè)和其他組織，請(qǐng)求發(fā)改委審批各種各樣的項(xiàng)目，要蓋一堆的紅章子。少則要等幾個(gè)星期，多則要等幾個(gè)月，甚至更長(zhǎng)的時(shí)間”，反而降低了中央政府的行政效率。

　　更重要的是，發(fā)改委越來(lái)越有“計(jì)委相”，多權(quán)獨(dú)攬，缺乏制約，令人擔(dān)心。發(fā)改委不僅有產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、宏觀調(diào)控、項(xiàng)目審批的權(quán)力，還有資金調(diào)配的權(quán)力。發(fā)改委掌管著“中央建設(shè)投資”，每年可供動(dòng)用的資金在一千億元以上。如果權(quán)力運(yùn)行缺乏有力的制約，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，從政治學(xué)的一般理論看，很難保證不產(chǎn)生新的“部門利益”。

　　當(dāng)然，“大部制”改革沒(méi)有回避“第一大部”的改革難題。改革方案中提出，要下放項(xiàng)目審批和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的權(quán)力，進(jìn)一步確立企業(yè)的投資主體地位，更好地發(fā)揮地方政府和行業(yè)管理部門在投資管理方面的作用。工業(yè)行業(yè)管理的職能已經(jīng)轉(zhuǎn)到新設(shè)立的工業(yè)與信息化部。盡管交通投資等職能是否將轉(zhuǎn)入大交通部還未可知，但從改革的趨勢(shì)看，應(yīng)該是大勢(shì)所趨。

　　發(fā)改委將保持和強(qiáng)化宏觀調(diào)配的職能。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，“第一大部”仍將維持它對(duì)中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)的控制力。新成立的國(guó)家資源局將劃歸發(fā)改委管理，保證了發(fā)改委把控中國(guó)經(jīng)濟(jì)命脈的能力。-

　　大部制改革并不是一次改革，而是一個(gè)連續(xù)的改革的過(guò)程。未來(lái)的關(guān)鍵是監(jiān)督“一把手”。

　　(摘自《新民周刊》)