殯葬行業(yè)是人類最古老的行業(yè)之一，關(guān)乎人生的最后一站。目前，我國在殯葬管理方面尚沒有法律，只靠一部部門規(guī)章——《殯葬管理?xiàng)l例》來規(guī)范殯葬業(yè)的方方面面。
條例出臺(tái)10年來，殯葬業(yè)出現(xiàn)了非法占地、擅建公墓、炒賣墓穴、壟斷經(jīng)營等諸多問題，在各界人士的呼吁下，一部《殯葬管理?xiàng)l例》修訂草案終于向社會(huì)公開征集意見。修訂案能否修正目前殯葬業(yè)的所有問題，部門立法如何走出部門利益的局限，是殯葬業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵問題。
千呼萬喚始出來
殯葬，沒有人喜歡談?wù)撨@個(gè)問題，但沒有人能夠回避這個(gè)問題。從這個(gè)角度上說，殯葬管理的法律法規(guī)面對(duì)的人群最為廣泛，與每個(gè)人休戚相關(guān)。作為普通百姓，如果不是“事到臨頭”，沒有幾個(gè)人愿意去翻看《殯葬管理?xiàng)l例》，但這個(gè)條例卻是目前我國殯葬業(yè)管理中最重要的部門規(guī)章。
5月14日，《殯葬管理?xiàng)l例》(以下簡稱《條例》)修訂草案甫一在網(wǎng)上公布，廣東省社會(huì)科學(xué)聯(lián)合會(huì)副主席、廣東省社會(huì)學(xué)會(huì)會(huì)長范英的電話就繁忙起來。他曾極力倡導(dǎo)通過“國家專門立法”的方式制定殯葬管理法。
“幾乎都是新聞媒體來商量采訪的事情，從這也能看出來，這個(gè)《條例》的修訂引起廣泛的社會(huì)關(guān)注，分量不輕�！狈队�(duì)《民主與法制時(shí)報(bào)》記者說。
范英解釋說，這個(gè)分量不輕有兩層含義。第一是目前我國殯葬業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀，用他的話說是“一片混亂”，必須出臺(tái)新法來整頓。殯葬開銷畸高、炒賣墓穴已廣為老百姓詬病，甚至殯葬行業(yè)的暴利和壟斷經(jīng)營也不是什么秘密。
家居北京的趙瑩，祖母和婆婆去年相繼去世，夫婦倆給兩位老人辦理喪事、購買墓地花費(fèi)了將近5萬元，趙瑩說：“這筆錢都能買一輛微型轎車了，所以現(xiàn)在繼‘房奴’、‘車奴’之后，出了個(gè)新詞叫‘墓奴’，我們就身在其中。”
趙瑩給記者列舉了5萬元的開銷項(xiàng)目，以證明他們并非“擺譜厚葬”，只以城市的平均消費(fèi)水平來辦理喪事，就已經(jīng)花掉了這個(gè)數(shù)字。她最終想說明的是：“殯葬開銷太高了，可以想見殯葬企業(yè)是多么暴利�！�
她說：“因?yàn)閮晌焕先硕荚诔前藚^(qū)內(nèi)的醫(yī)院里過世，每位老人運(yùn)尸費(fèi)200元，中檔壽衣1000元，整容200元，中檔告別廳1000元，普通的火化費(fèi)380元，中檔骨灰盒約1500元。市屬公墓中最便宜的也要每平方米6000元，我們買的是9000元每平方米的墓地，每個(gè)都是占地兩平米，一共36000元�！�
除了殯葬開銷畸高，非法占地、擅建公墓、炒賣墓穴，也是殯葬業(yè)混亂的表現(xiàn)。每年清明節(jié)前后，作為主管殯葬工作的民政部門，都免不了被新聞媒體羅列一張“清單”出來。
范英形象地說：“百姓對(duì)殯葬市場的不滿，不是因?yàn)閮r(jià)格本身，菜價(jià)、米價(jià)、油價(jià)都有升降有波動(dòng)，為什么百姓沒那么大的抱怨，而對(duì)于殯葬市場的價(jià)格就反應(yīng)強(qiáng)烈？這是因?yàn)槭袌霾环砰_，市場本身混亂�！�
他所說的分量不輕的第二層意思是針對(duì)法規(guī)本身。范英說：“新中國建立之后一直沒有對(duì)殯葬管理專門制定法律，只有國務(wù)院頒布的管理?xiàng)l例，屬于民政部制定的部門法，各地方依據(jù)條例制定實(shí)施細(xì)則，我們現(xiàn)在適用的這部《條例》是1997年頒布的。10年來，殯葬行業(yè)出現(xiàn)了很多問題，這個(gè)條例已經(jīng)無法解決，顯得很單薄，所以社會(huì)各界對(duì)于殯葬立法的呼聲很高�！�
1999年廣東省社會(huì)學(xué)會(huì)成立了殯葬改革專業(yè)委員會(huì)，專門研究殯葬管理改革問題。民政部下屬的長沙民政學(xué)院殯儀系也組織教研隊(duì)伍研究改革課題。2002年，社會(huì)各界的呼吁終于引起立法機(jī)關(guān)的高度重視，殯葬立法被納入立法計(jì)劃中。當(dāng)時(shí)，范英和他帶領(lǐng)的團(tuán)隊(duì)積極宣傳他們的主張，即通過“國家專門立法”的方式制定殯葬管理法，而不是通過修改部門法的方式，以徹底解決殯葬業(yè)存在的問題。但五年之后，《條例》修訂草案的公布顯然宣布了答案，立法機(jī)關(guān)采用了后者，與范英等人的主張相比更為保守的方式。
“對(duì)這個(gè)《條例》修訂草案，我感到失望�！狈队⒑敛谎陲椀卣f，“目前殯葬業(yè)發(fā)展的最根本癥結(jié)在哪里，就是經(jīng)營權(quán)和管理權(quán)不分離，民政部門既是裁判員也是運(yùn)動(dòng)員，所以才導(dǎo)致壟斷經(jīng)營，才產(chǎn)生暴利。但這個(gè)根本問題，在修訂草案里，我沒看到能予徹底解決的跡象。修訂草案里對(duì)于打破壟斷，提了原則，但是沒有講到民政部門怎么樣徹底退出，沒有講到下屬企業(yè)如何轉(zhuǎn)制。這些不談，就等于沒有斬?cái)鄩艛辔舶停哉f，沒有撼動(dòng)根本癥結(jié)。”
民營資本“破冰”之后
對(duì)于壟斷經(jīng)營的指責(zé)，民政部門做出的回復(fù)也不一致。
一位民政部的官員說：“民政部從未限制非公資本進(jìn)入殯葬領(lǐng)域。1997年7月國務(wù)院頒布的殯葬管理?xiàng)l例，也只規(guī)定了建設(shè)殯儀館、火葬場、骨灰堂、公墓、殯儀服務(wù)站等設(shè)施須報(bào)經(jīng)民政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)�！�
中國殯葬協(xié)會(huì)副會(huì)長兼秘書長張洪昌說，目前全國的殯儀館仍以公營為主，約占80%。公墓經(jīng)營中民營與公營平分秋色。他雖然否定了殯葬業(yè)壟斷之說，但他同時(shí)談到，民營公墓更多的也是采取聯(lián)營方式。
長沙民政學(xué)院殯儀系教授王夫子認(rèn)為，民政部門確實(shí)沒有明文限制非公資本投資經(jīng)營殯葬行業(yè)，當(dāng)前也的確有民營資本經(jīng)營殯儀館或者合營墓園，但是民營資本的份額很有限，生存狀態(tài)也不理想。一些地方民政部門是將“準(zhǔn)入審批權(quán)”轉(zhuǎn)化為“經(jīng)營獨(dú)占權(quán)”，從而實(shí)際壟斷了殯葬經(jīng)營。
作為“民營殯儀館第一個(gè)吃螃蟹的人”，夏耀紅的命運(yùn)最能說明這個(gè)問題。1998年夏耀紅得到當(dāng)時(shí)邯鄲市市長的支持允諾后，著手申請(qǐng)興辦第一家民營殯儀館。2003年6月，總投資3500萬占地50畝的天渡殯儀館落成。
然而天渡殯儀館命途多舛，興建過程中屢次被省市民政部門以“非法”的名義調(diào)查，開業(yè)前又被有關(guān)部門以同樣的名義“叫�！�。當(dāng)年12月，夏耀紅寫信給全國人大內(nèi)司委，內(nèi)司委致函國家民政部，民政部派人調(diào)查。最終，民政部在給全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)辦公室的答復(fù)函中認(rèn)為：目前可取的處理方式是面對(duì)現(xiàn)實(shí)，因勢利導(dǎo)，不再將其(天渡殯儀館)作為非法項(xiàng)目予以追究。通過檢查協(xié)調(diào)，將其納入現(xiàn)有的殯葬管理體系之中，與其他殯儀館同等對(duì)待。
總算名正言順的民營殯儀館好不容易開業(yè)，更棘手的問題卻接踵而來。據(jù)當(dāng)時(shí)的報(bào)道，邯鄲市各醫(yī)院太平間不準(zhǔn)死者家屬將尸體拉往天渡殯儀館火化。有市民反映，有些單位報(bào)銷火化費(fèi)，指定必須是要到國有殯儀館。尸源成為天渡殯儀館最大的難題。
由于沒有尸源，天渡殯儀館無法實(shí)現(xiàn)效益，夏耀紅只能從自己的其他產(chǎn)業(yè)中周轉(zhuǎn)資金貼補(bǔ)殯儀館運(yùn)營。每月虧損幾十萬的夏耀紅勉強(qiáng)維持了一段時(shí)間，最終，這家民營殯儀館被邯鄲市民政局以3300萬元的價(jià)格收購。
夏耀紅經(jīng)營民營殯儀館的例子，正好能表達(dá)范英的一個(gè)觀點(diǎn)，他不同意殯葬業(yè)的“壟斷消除論”。他說：“現(xiàn)在有這種觀點(diǎn)，認(rèn)為殯葬業(yè)消除了壟斷經(jīng)營，理由是民營資本已經(jīng)進(jìn)入，民政部門下屬的國有企業(yè)也和非公資本合作經(jīng)營。我反對(duì)這種觀點(diǎn)，因?yàn)榭匆粋�(gè)行業(yè)是否屬于壟斷，不能看主管部門有沒有‘破冰’，不能只看有沒有非公資本參與，應(yīng)該看行業(yè)內(nèi)適用的體制對(duì)于消除壟斷是否起著決定性的作用�！�
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