雖然十屆全國人大常委會(huì)第二十九次會(huì)議召開已過去了20多天，但郭增光依然記掛著那次會(huì)上一審的《勞動(dòng)爭議調(diào)解仲裁法(草案)》。
這位在京務(wù)工的河北籍農(nóng)民工，從2001年起帶領(lǐng)67名工友追討33000元欠薪，3年里，先后找過用人單位老板20多次，找過勞動(dòng)監(jiān)察大隊(duì)14次，區(qū)法院11次，中級(jí)法院3次，但毫無進(jìn)展。最后，在北京市農(nóng)民工法律援助站幫扶下，又奔波了近2年才討回30000元。
長達(dá)5年的艱難討薪路，讓郭增光成了半個(gè)“法律通”，凡是與勞動(dòng)有關(guān)的法律法規(guī)都愛琢磨琢磨。
“對(duì)農(nóng)民工來說，制定勞動(dòng)爭議處理的法律是好事。不過從報(bào)紙上介紹的情況來看，好像處理程序上沒啥大變化，如果是這樣，維權(quán)還是難，因?yàn)槲覀兒牟黄��！闭f起《勞動(dòng)爭議調(diào)解仲裁法(草案)》，郭增光顯得有些擔(dān)憂。
他告訴記者，當(dāng)初打這個(gè)官司是憋著一口氣要討個(gè)說法，如果算經(jīng)濟(jì)賬一點(diǎn)不劃算�！半m然我們最后打贏了官司，討回30000元，但花費(fèi)成本至少13000元，這還不算5年來花費(fèi)的時(shí)間、精力�！�
“為啥把勞動(dòng)爭議處理搞得這么復(fù)雜？”在郭增光看來，如果不能讓勞動(dòng)爭議處理更快、更簡單、更公道，“還立法做甚？”
其實(shí)，郭增光的憂慮不無代表性。
自《勞動(dòng)爭議調(diào)解仲裁法(草案)》8月26日正式提交十屆全國人大常委會(huì)第二十九次會(huì)議一審以來，由此引發(fā)了諸多關(guān)注和爭議，核心便是能否讓勞動(dòng)爭議處理簡化程序、縮短時(shí)間、降低成本。是繼續(xù)維持“一調(diào)一裁兩審”程序的現(xiàn)行體制，還是作根本的改變重新進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，則為問題的關(guān)鍵所在。
基本維持現(xiàn)行的“一調(diào)一裁兩審”程序，這一制度設(shè)計(jì)顯然令人有些出乎意外
周期長、效率低、成本高，是當(dāng)前勞動(dòng)爭議處理最大的弊端所在。
有關(guān)專家測算，按照現(xiàn)行法律規(guī)定的時(shí)限推算，如果一起勞動(dòng)爭議案件走完“一裁兩審”全部程序，時(shí)間可長達(dá)一年甚至更長。工傷案件時(shí)間則更長。因?yàn)閮H申請(qǐng)工傷認(rèn)定就可能花2年4個(gè)月到3年11個(gè)月的時(shí)間，再走完全部程序，總共要3年9個(gè)月，如果一些環(huán)節(jié)上有延長，會(huì)到6年7個(gè)月。一些企業(yè)正是利用這一點(diǎn)惡意訴訟，試圖拖垮職工。事實(shí)上，一些工傷案件處理時(shí)間達(dá)到了七八年，有的工傷職工甚至還未等官司結(jié)束，沒拿到工傷賠償就去世了。
另一方面，勞動(dòng)爭議案件呈現(xiàn)出井噴式增長趨勢。來自勞動(dòng)和社會(huì)保障部的統(tǒng)計(jì)顯示，自1987年恢復(fù)勞動(dòng)爭議處理制度的20年來，勞動(dòng)爭議仲裁案件年均增長率達(dá)27.3%，2006年全國仲裁機(jī)構(gòu)受理審結(jié)勞動(dòng)爭議仲裁案件為44.7萬件。
正是在這樣的現(xiàn)實(shí)背景下，無論是政府還是廣大勞動(dòng)者，對(duì)于改變這一現(xiàn)狀都有著從未有過的迫切期待。而就勞動(dòng)爭議處理進(jìn)行立法，無疑是最根本、最有效的糾正之舉。
因此，雖然《勞動(dòng)爭議調(diào)解仲裁法》在2006年才列入全國人大常委會(huì)的立法計(jì)劃，但之前有關(guān)方面早已就勞動(dòng)爭議處理體制的變革作出積極的設(shè)想和構(gòu)架。其中，改革現(xiàn)行的“一調(diào)一裁兩審”體制呼聲尤高，而實(shí)行“或裁或?qū)彙蹦酥寥∠俨玫慕ㄗh則被寄予厚望。
但是，從目前草案的規(guī)定來看，現(xiàn)行的“一調(diào)一裁兩審”程序基本維持，一般情況下，仲裁依然是訴訟必經(jīng)的前置程序。
對(duì)于這一制度設(shè)計(jì)，許多有關(guān)專家顯然有些出乎意外。
“勞動(dòng)爭議仲裁程序訴訟前置制度在實(shí)踐中已經(jīng)備受置疑，因?yàn)樗纬闪藬r截勞動(dòng)爭議案件于訴訟程序之前的事實(shí)，造成勞動(dòng)者救濟(jì)權(quán)利程序上的煩瑣與重疊。”中國政法大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師鄭尚元認(rèn)為，基本維持現(xiàn)行體制，大部勞動(dòng)爭議仍要通過繁瑣冗長的仲裁前置程序，不能不說是《勞動(dòng)爭議調(diào)解仲裁法(草案)》的重大缺陷。
他表示，其實(shí)近年來我國在增加對(duì)勞動(dòng)爭議當(dāng)事人的司法救濟(jì)方面已有積極而成功的嘗試，如最高人民法院開始將大門直接向勞動(dòng)爭議案件敞開，明確不涉及勞動(dòng)關(guān)系認(rèn)定，僅就工資存在糾紛的案件可直接起訴。這種簡易規(guī)則、簡易程序的展開，有助于勞動(dòng)者很快實(shí)現(xiàn)自己的權(quán)利。
全國律協(xié)法律援助與公益事務(wù)委員會(huì)常務(wù)副主任、北京市農(nóng)民工法律援助工作站主任佟麗華在對(duì)工作站援助的2000多件農(nóng)民工勞動(dòng)爭議案件進(jìn)行了總結(jié)后表示，造成農(nóng)民工維權(quán)問題突出的主要原因不外兩方面，一是勞動(dòng)違法現(xiàn)象嚴(yán)重；二是現(xiàn)有勞動(dòng)爭議解決機(jī)制不暢。
“在‘一裁二審’制度下，勞動(dòng)仲裁不能最終解決糾紛，反而給農(nóng)民工增加了維權(quán)程序和維權(quán)成本�！辟←惾A稱，在仲裁裁決不具有終局性的前提下，仲裁前置并沒有方便勞動(dòng)者快捷地解決勞動(dòng)爭議，因?yàn)楹芏鄤趧?dòng)爭議案件在經(jīng)仲裁裁決后仍然進(jìn)入訴訟程序。
據(jù)悉，在全國人大常委會(huì)分組審議中，不少委員也表達(dá)了對(duì)“一裁兩審”制度的質(zhì)疑。
全國人大專職常委任茂東建議解決勞動(dòng)爭議的方式實(shí)行“裁審雙軌、各行其道、各自終局的雙軌制度”。理由是“一裁兩審”的制度設(shè)計(jì)過于復(fù)雜，增加了處理勞動(dòng)爭議的程序和成本，人民法院與勞動(dòng)仲裁機(jī)構(gòu)互相脫節(jié)，造成各方面的浪費(fèi)；在目前勞動(dòng)違法現(xiàn)象普遍的情況下，如此制度設(shè)計(jì)使得處理勞動(dòng)爭議的渠道過于狹窄；此外仲裁前置不能體現(xiàn)仲裁自愿的原則。
對(duì)勞動(dòng)仲裁制度詬病最多的，是其既沒有行政執(zhí)法部門的高效率，又缺乏司法審判機(jī)關(guān)的權(quán)威性
既然“一裁兩審”制度難以實(shí)現(xiàn)簡化程序、縮短時(shí)間、降低成本的目的，那又該作怎樣的制度設(shè)計(jì)呢？
從草案中可以看到，一共51個(gè)條款中，關(guān)于勞動(dòng)仲裁的規(guī)定達(dá)一章四個(gè)小節(jié)共計(jì)31個(gè)條款，這一篇幅足以顯示出，在立法機(jī)構(gòu)的制度設(shè)計(jì)中勞動(dòng)仲裁在整個(gè)勞動(dòng)爭議處理中有著相當(dāng)?shù)闹匾�。�?duì)此，全國人大常委會(huì)委員傅志寰在小組審議時(shí)表示，人力資源往哪里配置的問題，應(yīng)該體現(xiàn)執(zhí)政為民，職工選擇什么，需要尊重他們的意愿。應(yīng)該讓職工在維護(hù)權(quán)益時(shí)，愿意找勞動(dòng)仲裁委員會(huì)可以，愿意直接到法院起訴也可以，這兩條路是并行的。
記者在采訪中發(fā)現(xiàn)，目前對(duì)勞動(dòng)仲裁制度詬病最多的是，其既沒有行政執(zhí)法部門的高效率，又缺乏司法審判機(jī)關(guān)的權(quán)威性，而且由于具體操作上的行政化、司法化傾向，具有較大的隨意性。
比如，勞動(dòng)爭議仲裁委員會(huì)由勞動(dòng)行政部門代表、同級(jí)工會(huì)代表、用人單位方面代表組成，雖然形式上不是行政部門，但仲裁委員會(huì)主任由勞動(dòng)行政部門負(fù)責(zé)人擔(dān)任及勞動(dòng)行政部門的勞動(dòng)爭議處理機(jī)構(gòu)為仲裁委員會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)，決定了勞動(dòng)爭議仲裁難免不受到勞動(dòng)行政部門的控制。而且，隨著各地勞動(dòng)行政部門推行勞動(dòng)爭議仲裁實(shí)體化建設(shè)，紛紛建立勞動(dòng)爭議仲裁院，這種勞動(dòng)爭議仲裁行政化的問題更加突出。
事實(shí)上，有的勞動(dòng)爭議仲裁機(jī)構(gòu)和人員對(duì)當(dāng)事人的仲裁申請(qǐng)既不予立案，也不出具不予受理通知書，僅以口頭形式應(yīng)付當(dāng)事人。由于勞動(dòng)仲裁人員是勞動(dòng)行政工作人員，很多時(shí)候不能獨(dú)立行使仲裁權(quán)力，一些用人單位找勞動(dòng)局長打招呼干預(yù)辦案。
同時(shí)，從仲裁機(jī)構(gòu)本位出發(fā)而進(jìn)行的如庭審的準(zhǔn)備、案件的審理以及仲裁裁決作出的期限等煩瑣的仲裁程序性規(guī)定，很難盡快解決職工的工資、工傷等急迫問題。勞動(dòng)爭議仲裁程序的司法化傾向，無疑增加了當(dāng)事人在解決勞動(dòng)爭議時(shí)所耗費(fèi)的時(shí)間和精力。
其實(shí)，了解我國勞動(dòng)爭議處理制度發(fā)展沿革的人都知道，設(shè)計(jì)“一調(diào)一裁兩審”體制、強(qiáng)調(diào)仲裁前置程序的初衷，正是為了簡單、快捷地化解矛盾，將大量勞動(dòng)爭議案件擋在仲裁門前，減輕訴訟壓力�？蓪�(shí)際情況又如何呢？
據(jù)北京市農(nóng)民工法律援助工作站的統(tǒng)計(jì)，在他們給予法律援助的2196名農(nóng)民工中，其案件經(jīng)過仲裁程序的有410人，通過仲裁而最終解決糾紛的只有54人，其中仲裁調(diào)解的有37人，真正經(jīng)過仲裁裁決解決問題的僅有17人，占到全部仲裁案件的4.1%，也就是說經(jīng)過仲裁裁決而不起訴的不到一成。此外，根據(jù)最高人民法院2007年的工作報(bào)告，2006年法院系統(tǒng)審理勞動(dòng)爭議案件近18萬件，將其除以勞動(dòng)和社會(huì)保障部門公布的2006年受理審結(jié)的44.7萬件，仲裁后的起訴率為40%左右。
基于維權(quán)的實(shí)踐和體會(huì)，佟麗華甚至建議取消勞動(dòng)仲裁�！鞍l(fā)生勞動(dòng)爭議后，一方當(dāng)事人可以直接向法院起訴；勞動(dòng)爭議仲裁委員會(huì)的工作人員可以充實(shí)到勞動(dòng)監(jiān)察部門。這樣既可以將裁決職能歸還給法院，還強(qiáng)化了勞動(dòng)部門的行政執(zhí)法力量�！痹谒磥�，加強(qiáng)勞動(dòng)監(jiān)察力量糾正勞動(dòng)違法現(xiàn)象，從源頭上減少勞動(dòng)爭議的發(fā)生才是最低成本的維權(quán)。
佟麗華稱，即便退而求其次，也應(yīng)采用“或裁或?qū)彙钡姆绞�，即發(fā)生勞動(dòng)爭議的當(dāng)事人既可以申請(qǐng)勞動(dòng)仲裁，也可以直接到法院起訴，仲裁裁決或法院判決都具有最終效力，如當(dāng)事人不執(zhí)行，勝訴的一方可以提請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。這樣既加重了仲裁機(jī)構(gòu)的責(zé)任，也有利于樹立勞動(dòng)仲裁的權(quán)威，同時(shí)簡化了維權(quán)程序，降低了勞動(dòng)者維權(quán)成本。
有關(guān)專家還呼吁要在勞動(dòng)仲裁中切實(shí)落實(shí)“三方性原則”，勞動(dòng)行政部門要為工會(huì)代表、用人單位代表參與仲裁提供支持和便利條件，在仲裁規(guī)則的制定、仲裁員的聘任、仲裁庭的組成真正體現(xiàn)三方性；勞動(dòng)爭議仲裁程序中沒有簡易程序的設(shè)置，但可以通過改革增加柔性，在仲裁裁決過程中減少“審”的行為，強(qiáng)化“理”的因素，以更好地發(fā)揮勞動(dòng)仲裁重在化解矛盾的功能。
“一裁終局”只是對(duì)現(xiàn)行勞動(dòng)爭議處理制度的改良，能否真正做到減少環(huán)節(jié)、縮短周期值得商榷
雖然有關(guān)方面對(duì)草案徹底糾正現(xiàn)行勞動(dòng)爭議處理體制弊端的期待熱切，但從目前的制度設(shè)計(jì)來看，立法機(jī)構(gòu)在經(jīng)反復(fù)研究后，在到底是改革還是改良面前，選擇了后者。而部分案件“一裁終局”的制度設(shè)計(jì)，則是立法機(jī)構(gòu)試圖破解勞動(dòng)爭議處理困局所作出的最大力舉。
根據(jù)草案規(guī)定，所謂部分案件“一裁終局”，即勞動(dòng)報(bào)酬、工傷醫(yī)療費(fèi)、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、養(yǎng)老金或者賠償金，不超過當(dāng)?shù)卦伦畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)十二個(gè)月金額的爭議；因執(zhí)行國家的勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)在工作時(shí)間、休息休假、社會(huì)保險(xiǎn)等方面發(fā)生的爭議；因履行集體合同發(fā)生的爭議等三類案件仲裁一裁終局，當(dāng)事人不能再起訴。
雖然全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)副主任信春鷹在關(guān)于草案的說明中明確，部分案件“一裁終局”是“針對(duì)勞動(dòng)爭議案件處理周期長的問題”作出的，但圍繞其適用范圍和可能產(chǎn)生的實(shí)際效果依然引發(fā)諸多疑問。
在全國人大常委會(huì)的分組審議中，即有多位委員建議在范圍上再斟酌一下，因?yàn)榻K局裁決后有些問題就不能再訴訟了。
全國人大常委會(huì)委員李連寧認(rèn)為，勞動(dòng)報(bào)酬、養(yǎng)老金、工作時(shí)間、休息休假、社會(huì)保險(xiǎn)等都有明確的規(guī)定，比較簡單明了，但工傷醫(yī)療、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、賠償金等涉及民事方面的侵權(quán)行為，有的屬非合同引發(fā)的債權(quán)債務(wù)關(guān)系，如果終局裁決后可能對(duì)勞動(dòng)者的權(quán)益從司法救濟(jì)上就封死了。
“減少環(huán)節(jié)、縮短周期，是勞動(dòng)爭議處理制度的最佳選擇，但前提條件必須是尊重當(dāng)事人自主選擇的權(quán)利，保障當(dāng)事人的權(quán)益，確保公正�！比珖舜蟪Ｎ瘯�(huì)委員楊興富表示，草案對(duì)勞動(dòng)爭議案件采取強(qiáng)制仲裁，多數(shù)案件“一裁終局”的規(guī)定，限制了當(dāng)事人行使訴權(quán)，可能造成對(duì)當(dāng)事人特別是勞動(dòng)者不利。
楊興富介紹，為保障當(dāng)事人的訴訟權(quán)利，世界上絕大多數(shù)國家對(duì)勞動(dòng)爭議的案件并沒有強(qiáng)制仲裁，也沒有采取“一裁終局”的做法。
鄭尚元也表示，在強(qiáng)制仲裁的前提下實(shí)行部分仲裁案件一裁終局的程序設(shè)計(jì)，無疑剝奪了當(dāng)事人特別是勞動(dòng)者的訴權(quán)。雖然草案對(duì)申請(qǐng)法院撤銷裁決和不予執(zhí)行決定做了規(guī)定，但是法院只是對(duì)案件作程序性的審查，對(duì)案件實(shí)體公正不公正并沒有作出審查。
那么，如何使“一裁終局”的負(fù)效應(yīng)降至最低，從而真正達(dá)到減少環(huán)節(jié)、縮短周期的目的呢？采訪中最為強(qiáng)烈的呼聲是在建立“或裁或?qū)彙敝贫鹊那疤嵯聦?shí)行。“之所以強(qiáng)調(diào)這一點(diǎn)，就是要為勞動(dòng)爭議當(dāng)事人保留司法救濟(jì)的途徑。”佟麗華這樣解釋。
此外，草案對(duì)確保仲裁機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、公正性、非終局性以及與訴訟脫節(jié)的監(jiān)督問題等缺乏有效明確的規(guī)定，也是大家對(duì)強(qiáng)化仲裁制度特別是實(shí)行“一裁終局”的擔(dān)憂所在。
一部法律的制定引發(fā)的關(guān)注和爭議越多，越是說明其對(duì)社會(huì)發(fā)展、人民生活的重要性。在這個(gè)意義上，勞動(dòng)爭議立法的確應(yīng)該慎之又慎。正如全國人大常委會(huì)委員張肖所建議的，把這部草案向全民公布，以便“把最根本的、共同的地方定下來”。(記者 王嬌萍）
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