事業(yè)單位存在的弊端：機(jī)構(gòu)臃腫，隊(duì)伍龐大，效率低下；因其國(guó)有化導(dǎo)致了權(quán)力化；政事不分導(dǎo)致了行政化；熱衷于行政級(jí)別而缺少專業(yè)精神
事業(yè)單位法人化是一個(gè)歷史的誤會(huì)
一個(gè)非常特殊的現(xiàn)象
“在21世紀(jì)的中國(guó)，試圖用一個(gè)定義去概括事業(yè)單位的一般屬性，多半會(huì)犯簡(jiǎn)單化的錯(cuò)誤。因?yàn)槭聵I(yè)單位的多樣化和復(fù)雜性，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了任何言詞定義所能夠概括的極限�！敝袊�(guó)政法大學(xué)教授方流芳對(duì)法制日?qǐng)?bào)記者說。
我國(guó)的事業(yè)單位主要包括教科文衛(wèi)，以及新聞出版、體育、環(huán)境監(jiān)測(cè)、城市建設(shè)等等，此外，還有一些機(jī)關(guān)的附屬機(jī)構(gòu)和法律服務(wù)所等。
事業(yè)單位管理體制是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期逐步建立并發(fā)展起來的，事業(yè)單位的組織與管理體制具有典型的計(jì)劃特征———各類事業(yè)機(jī)構(gòu)都為公立機(jī)構(gòu)，資產(chǎn)都屬國(guó)有；政府決定事業(yè)單位的設(shè)立、注銷以及編制，并對(duì)事業(yè)單位的各種活動(dòng)進(jìn)行直接組織和管理；各類事業(yè)單位活動(dòng)所需的各種經(jīng)費(fèi)都來自于政府撥款。
“在中國(guó)，事業(yè)單位是中央政府或地方政府在公共服務(wù)領(lǐng)域的延伸或化身。”方流芳說。由于歷史的沉積，中國(guó)的事業(yè)單位被打上了“中國(guó)特色”的烙印�；谶@些體制緣由，在事業(yè)單位“出生”后的幾十年，其自身問題被概括為：機(jī)構(gòu)臃腫，效率低下，已經(jīng)難以適應(yīng)目前中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要，嚴(yán)重制約了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。
因此，繼國(guó)企改革、政府機(jī)構(gòu)改革之后，事業(yè)單位的改革緊隨其后。成為“政府機(jī)構(gòu)改革之后的又一項(xiàng)重要任務(wù)”。
“事業(yè)單位真正的弊端，是行政化現(xiàn)象嚴(yán)重，受行政牽制太多�！睂＜覀円恢抡J(rèn)為。事業(yè)單位存在的根本問題是：政事不分。事業(yè)單位行政化，是政府附屬部門，因其國(guó)有化導(dǎo)致了其權(quán)力化。事業(yè)單位同時(shí)承擔(dān)政府職能是常見的現(xiàn)象。
在中國(guó)，事業(yè)單位可以是一個(gè)純粹的行政機(jī)關(guān)，也可以具有行政機(jī)關(guān)和公共服務(wù)雙重職能；在提供公共服務(wù)的同時(shí)，事業(yè)單位還可以是一個(gè)以營(yíng)利為目的的投資公司。
“一個(gè)機(jī)構(gòu)，兩塊牌子”是行政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位合而為一的常見方式。比如，國(guó)家體育總局是國(guó)務(wù)院直屬局，它和中華全國(guó)體育總會(huì)是“一個(gè)機(jī)構(gòu)，兩塊牌子”，前一塊牌子代表國(guó)家機(jī)關(guān)，后一塊牌子代表“依法成立的非營(yíng)利社團(tuán)法人”。
人民大學(xué)行政管理學(xué)系主任毛壽龍表示，事業(yè)單位最大的問題是本身缺乏好的治理結(jié)構(gòu)。同時(shí)又沒有管辦分離�！澳壳拔覀兊氖聵I(yè)單位還有行政級(jí)別。按照行政標(biāo)準(zhǔn)來設(shè)立事業(yè)單位，不同的事業(yè)單位，往往被設(shè)置成不同的行政級(jí)別，缺乏專家、專業(yè)精神，很多運(yùn)作具有行政化特點(diǎn)。這使得事業(yè)的重要性與效能無關(guān)，而是與其行政級(jí)別緊密掛鉤�！泵珘埤堈f。但是，不可否認(rèn)，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，事業(yè)單位發(fā)揮了不可或缺的作用�！笆聵I(yè)單位存在的價(jià)值是提供專業(yè)性的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，提供專業(yè)知識(shí)�！泵珘埤埍硎尽�
“中國(guó)的事業(yè)單位，是一個(gè)非常特殊的現(xiàn)象。很多研究中國(guó)問題的外國(guó)學(xué)者，或者想把成果用英文發(fā)表的中國(guó)學(xué)者，一直想不出一個(gè)適當(dāng)?shù)挠⑽膯卧~來表達(dá)中國(guó)的事業(yè)單位，因?yàn)橛⑽氖澜缋锩鏇]有對(duì)應(yīng)的存在。”
毛壽龍說。
目前，我國(guó)有關(guān)法律法規(guī)對(duì)事業(yè)單位的定義主要有兩個(gè)：一個(gè)是1998年國(guó)務(wù)院發(fā)布，2004年修訂的《事業(yè)單位登記管理暫行條例》，將事業(yè)單位定義為：“國(guó)家為了社會(huì)公益目的，由國(guó)家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織�！�
另一個(gè)是1999年全國(guó)人大常委會(huì)通過的《中華人民共和國(guó)公益事業(yè)捐贈(zèng)法》，定義為：“依法成立的，從事公益事業(yè)的不以營(yíng)利為目的的教育機(jī)構(gòu)、科學(xué)研究機(jī)構(gòu)、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、社會(huì)公共文化機(jī)構(gòu)、社會(huì)公共體育機(jī)構(gòu)和社會(huì)福利機(jī)構(gòu)等�！�
無論如何定位，事業(yè)單位的實(shí)質(zhì)就是提供公共服務(wù)。“在經(jīng)濟(jì)體制改革前后，事業(yè)單位都是指政府創(chuàng)設(shè)的，提供教育、科研、文化和衛(wèi)生服務(wù)的專門機(jī)構(gòu)，盡管不同時(shí)期的法規(guī)對(duì)它的界定不盡相同，但并沒有實(shí)質(zhì)差別。”方流芳說。
因此，許多人認(rèn)為“事業(yè)單位”英文較為準(zhǔn)確的意譯為：公共服務(wù)機(jī)構(gòu)。
目前中國(guó)的公共服務(wù)主要是政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、非政府組織以及部分國(guó)有企業(yè)的下屬單位等共同提供。
改革面臨重重困難
方流芳表示，事業(yè)單位是公權(quán)力的產(chǎn)物，那么事業(yè)單位的改革在一定意義上，是用公權(quán)力去解決它自身造成的問題。
而事業(yè)單位龐大的總體———全國(guó)有近130萬個(gè)事業(yè)單位，約3000萬從業(yè)人員———讓事業(yè)單位的改革是“牽一發(fā)而動(dòng)全身”。其難度可以想見。事實(shí)上，事業(yè)單位改革與經(jīng)濟(jì)改革幾乎是同步開始。
改革開放以來，中國(guó)政府制定了諸多事業(yè)單位改革的政策，并得以穩(wěn)步實(shí)施。主要是調(diào)整事業(yè)單位布局結(jié)構(gòu)，實(shí)行政事分開，推進(jìn)事業(yè)單位社會(huì)化，通過明確事業(yè)單位的法人地位和取消事業(yè)單位行政級(jí)別，改革政府對(duì)事業(yè)單位的管理方式與政府提供公共服務(wù)的形式。
1998年以來，改革的力度明顯加大，特別是國(guó)務(wù)院部門所屬事業(yè)單位做了大幅度的改革。
2002年，十六大提出：“按照政事分開原則，改革事業(yè)單位管理體制�！�
2003年，事業(yè)單位改革主要集中在國(guó)務(wù)院直屬事業(yè)單位的調(diào)整和充實(shí)，以及整頓黨政部門報(bào)刊社和加強(qiáng)農(nóng)村中小學(xué)管理。
盡管歷屆政府都非常重視事業(yè)單位的改革，但事業(yè)單位改革的成效并不顯著。尤其是事業(yè)單位的分類、剝離、轉(zhuǎn)制，遇到不小困難。
對(duì)此國(guó)家行政學(xué)院教授劉旭濤表示，首先是人多，隊(duì)伍龐大。人員的分流難度大，尤其是社保這塊。
毛壽龍也指出，事業(yè)單位的改革有個(gè)難題，就是我國(guó)的社會(huì)保障制度不健全。其次，取消行政級(jí)別也很困難�！伴L(zhǎng)期以來的官本位思想很難根除�！贝送�，改革還有一大難點(diǎn)，即資產(chǎn)剝離。事業(yè)單位的人、財(cái)、物，剝離很困難。“人、財(cái)、國(guó)有資產(chǎn)管理是很大的一塊。”劉旭濤說。而部門之間的權(quán)力交叉、利益協(xié)調(diào)等問題，也使得事業(yè)單位的改革阻力重重。劉旭濤表示，“一些地方的改革試點(diǎn)其實(shí)很好，但會(huì)遇到體制上的障礙。并且現(xiàn)在政府改革的思路也不明晰”。
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