(聲明:刊用《中國新聞周刊》稿件務經(jīng)書面授權)
建立大部門制的首要前提是,調(diào)整政府與市場、與社會的關系,政府減少對資源、對企業(yè)、對經(jīng)濟社會文化活動的直接控制、組織,成為比較超脫的公共管理者和監(jiān)管者
三個月前的中共十七大報告提出,將加大機構整合力度,探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制。據(jù)此,國務院委托相關部門進行專題研究。有報道說,“大部門體制”改革的專題研究報告將于近期提交有關部門,并可能將進入征求意見階段?梢灶A料,未來幾年,建立大部門體制將是行政管理體制改革的主要任務。
目前的政府框架依然可以看出傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制的影子。計劃經(jīng)濟體制的基本特征是,政府控制資源,控制大多數(shù)企業(yè),并為經(jīng)濟、社會、文化等各個領域的活動制訂詳盡計劃。政府是全國所有領域的大老板、總經(jīng)理,為使社會正常運轉,政府必須設立日趨專業(yè)、細致的管理部門。這些部門要進行有效管理,也必須不斷擴張其規(guī)模。這一趨勢當然會使政府財政負擔加重、效率低下,因而也屢有精簡之舉。但是,管理的需要導致每一次精減都以更強烈的反彈終結。
真正有效的精簡在80年代之后才有了可能性。隨著私人部門迅速發(fā)育,社會自治空間不斷擴大,大多數(shù)經(jīng)濟、社會、文化活動毋須政府組織了,全面細致的管理就沒有必要了,不少高度專業(yè)的經(jīng)濟社會管理部門被合并、撤銷。尤其是在90年代以來,市場化、社會自治發(fā)育迅速,政府部門數(shù)量也大幅度縮減。1982年,國務院共有100個部門,到1998年只有29個了。
當然,相對于其他國家,這樣多的行政管理部門還是太多了。專家一直呼吁對政府機構進行調(diào)整,其中一種方案就是建立“大部門體制”。不過,“大部門體制”是果,而很難說是因。西方國家之所以能夠建立“大部門體制”,并且基本維持穩(wěn)定,完全是因為,這些政府通常不對經(jīng)濟社會文化活動進行直接而具體的管理,通常只是按照相關法律法規(guī)進行一般性監(jiān)管。即便是監(jiān)管,其權力也相當有限,很多監(jiān)管職能是由司法體系承擔的。相反,假如某一領域,政府進行直接管理,比如社會保障領域,則政府的部門設置也會趨向?qū)I(yè),規(guī)模也會迅速膨脹。
回頭來看中國,行政管理部門數(shù)量之所以較多,而且似乎很難進行較大調(diào)整,并不僅僅因為部門利益作祟,而且還因為,政府承攬了太多直接管理職能。比如,政府仍然控制著大量資源和企業(yè),對經(jīng)濟活動進行微觀管理。即便有些部門號稱“監(jiān)管機構”,與主管部門的職能其實無異。比如,幾個金融監(jiān)管機構似乎就承擔著保證相關行業(yè)繁榮、維護各自領域國有企業(yè)贏利能力的職能,幾個文化管理部門也承擔了管理國有經(jīng)營性企業(yè)的職能。政府職能過多、過于直接,必得設立諸多專業(yè)主管部門。即使貿(mào)然合并,也難免走回頭路。
可見,建立大部門制的首要前提是,調(diào)整政府與市場、與社會的關系,政府減少對資源、對企業(yè)、對經(jīng)濟社會文化活動的直接控制、組織,成為比較超脫的公共管理者和監(jiān)管者。所謂的大部門體制之“大”,毋寧說是大而化之的“大”,宏觀監(jiān)管意義上的“大”。一個大部門之所以可以把原來三個部門的事情管起來,就是因為,政府只需進行大而化之的宏觀監(jiān)管,自然毋須過分專業(yè)、細致的機構設置和龐大的人員配置。
大部門正常運轉還需要另一個條件,即政府各個部門的管理活動嚴格依照法律進行,沒有太多自由裁量權,沒有太多任意性,不受政治等因素的過多干預。也就是說,政府的管理不過是獨立性地例行公事而已。假如行政管理部門得不斷應付來自外部的不確定的指令,管理的方式、方向、對象不斷變換,比如總有某種運動式執(zhí)法活動,則這些部門的權力和規(guī)模就必然會同時膨脹,即便成立大部門,也會分化退回到小部門體制。
避免大部門體制改革走彎路,就需要致力于創(chuàng)造大部門正常運轉的制度環(huán)境;重新劃定政府與市場、社會的界限,調(diào)整政府行使其權力的方式。這兩者都屬于政治性質(zhì)的改革。此種改革的結果通常會部分地體現(xiàn)為行政管理權力的重新配置。反過來,單純的行政管理體制改革通常會效果不彰,甚至出現(xiàn)反復。
考察目前透露出來的大部門體制改革的初步設想,似乎過多考慮了行政管理的技術因素,而在調(diào)整政府權力范圍、改善權力行使方式這一方面,考慮不多。事實上,近幾年來,政府權力的范圍似乎呈現(xiàn)出擴大的趨勢,在傳統(tǒng)領域,政府權力沒有進一步縮小,在社會保障等領域,權力又在擴大;同時,政府行使其權力的方式也未明顯地向法治化方向演進,在宏觀調(diào)控中,各部門的自由裁量權增加。這些趨勢構成了大部門體制改革的嚴重障礙。
當然,“大部門體制”改革如果能夠解決政府部門職能交叉等問題,也是可取的。但很顯然“大部門體制”還有更深的內(nèi)涵,而這只有通過上面涉及的改革才能顯現(xiàn)出來。
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