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2008年5月12日，據(jù)中國青年報(bào)社調(diào)中心和某網(wǎng)站聯(lián)合開展的一項(xiàng)調(diào)查顯示，98.4%的人認(rèn)同“獲取政府信息是公眾應(yīng)有的權(quán)利”，公眾最希望政府公開的是“官員財(cái)產(chǎn)情況”。據(jù)悉，中國立法史上第一部保障公民知情權(quán)、建設(shè)“透明政府”的專門法規(guī)——《中華人民共和國政府信息公開條例》從2008年5月1日起施行后在社會(huì)上引發(fā)熱議。圖為讀者在湖北宜昌市新華書店里查看《中華人民共和國政府信息公開條例》讀物。 中新社發(fā) 劉君鳳 攝
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2008年5月1日，我國《政府信息公開條例》正式實(shí)施，法學(xué)界稱這是中國立法史上第一部專門保障公民知情權(quán)的法規(guī)。
在《政府信息公開條例》付諸實(shí)施后，人們面對已經(jīng)到來的“信息公開時(shí)代”，無論是政府還是公民，無論是實(shí)踐層面還是立法層面，是否已真正做好了應(yīng)有的準(zhǔn)備？我們的社會(huì)管理將如何完成向“公開是常態(tài)，不公開是例外”的觀念轉(zhuǎn)變？
——編輯手記
任何一位普通公民，如果想到政府機(jī)關(guān)了解與其切身利益相關(guān)的一些重要信息，哪怕是以往認(rèn)為的“內(nèi)部機(jī)密”，只要沒有逾越法定限制，政府機(jī)關(guān)都必須提供，否則他可以依法向法院提起訴訟，要求政府公開其需要獲得的信息。
昔日，有諸多的公民在這方面進(jìn)行過并不成功的嘗試，如今這一行為已成為政府的法定義務(wù)。這一深刻的變遷，正是緣于2008年5月1日正式實(shí)施的《政府信息公開條例》。
2008年5月12日，四川汶川發(fā)生7.8級強(qiáng)烈地震。十幾分鐘后，我國政府有關(guān)部門就地震發(fā)生的地區(qū)、震級和國家搶救措施迅速通過媒體發(fā)布各種信息。數(shù)天來，災(zāi)區(qū)情況和各方營救進(jìn)展不斷在各媒體滾動(dòng)播出，這是《政府信息公開條例》實(shí)施后我國首次遇到的特大災(zāi)害，其信息公開程度和速度使賑災(zāi)有序、民眾安定。
公開透明的進(jìn)程
《政府信息公開條例》從1998年作為立法研究課題立項(xiàng)，到2008年5月正式實(shí)施，走過了十年歷程。
十年的立法過程，同步伴隨著政府管理社會(huì)模式的變革，從一個(gè)側(cè)面見證了中國社會(huì)信息公開的民主進(jìn)程。
2002年11月，廣州市率先出臺了推動(dòng)政府信息公開的政府規(guī)章———《廣州市政府信息公開規(guī)定》。此后，上海、深圳、杭州、重慶等地政府以及一些中央部委紛紛推出了相關(guān)的法規(guī)、規(guī)章。據(jù)《政府信息公開條例》發(fā)布前夕的統(tǒng)計(jì)，全國已有31個(gè)省區(qū)市和36個(gè)國務(wù)院部門制定了政務(wù)公開規(guī)定，其中11個(gè)省(市)制定了政府信息公開的地方性法規(guī)。
2006年1月1日，已試運(yùn)行三個(gè)月的中央政府門戶網(wǎng)站正式開通。當(dāng)日，中國政府網(wǎng)在全球網(wǎng)站中的排名猛升至第二位。目前，全國80%縣級以上政府和政府部門都建立了門戶網(wǎng)站。通過網(wǎng)絡(luò)這一特殊通道，公民走進(jìn)了原來相對封閉的政府信息庫，實(shí)踐著知情、參與、監(jiān)督等公民權(quán)利。
在國務(wù)院部委改革前，74個(gè)國務(wù)院部門和單位以及31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市人民政府都建立了新聞發(fā)布和發(fā)言人制度，公安部、衛(wèi)生部、教育部等與公眾利益極為密切的部門，還建立了新聞發(fā)言人定時(shí)定點(diǎn)發(fā)布制度。新聞發(fā)言人這一制度平臺使政府信息開始成為開放的公共產(chǎn)品，一些政府對傳媒、公眾的態(tài)度也由回避轉(zhuǎn)向溝通。
中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)所研究員、《政府信息公開條例》主要起草人之一周漢華回憶說，“更深刻的變遷在于政府對信息公開的觀念轉(zhuǎn)變。1998年，政府信息公開還是個(gè)很敏感的詞語，當(dāng)時(shí)成立的課題組只能叫政府信息資源開發(fā)、利用、管理課題組。但時(shí)至今天，信息公開已成為各級政府關(guān)注民生的流行語�！�
政府信息由封閉式向開放式的轉(zhuǎn)折，突出體現(xiàn)在公共危機(jī)、突發(fā)事件的應(yīng)對措施。近年，每當(dāng)禽流感疫情、藥品中毒、食品安全等危機(jī)發(fā)生，有關(guān)政府都會(huì)通過新聞發(fā)言人、政府網(wǎng)站等各種渠道不間斷地公布事實(shí)真相和事態(tài)進(jìn)展，并向公眾提供安全防范等信息。當(dāng)一些地區(qū)發(fā)生自然災(zāi)害，管理部門通過手機(jī)短信、廣播電視等多種手段對市民廣為告知，以避免影響市民正常生活。“恐慌始于流言，流言止于公開”，這種坦誠的信息公開，讓公眾面對危機(jī)更加理性和沉著。
信息公開，正在潛移默化地改變政府的執(zhí)政能力和社會(huì)管理形態(tài)，政府在透明化生存的同時(shí)，也日漸成熟、自信起來。
毫無疑問，近年來各級政府在信息公開方面作出了各種努力，收到了應(yīng)有的管理效果。但與此同時(shí)，一些地區(qū)或領(lǐng)域無視公民渴望得到更多政府信息需求的事件也時(shí)有發(fā)生。
政府責(zé)任和公民權(quán)利
2006年5月，解放日報(bào)記者馬騁提起一起特別訴訟。他曾多次到上海市規(guī)劃局采訪，要求了解一些與其報(bào)道內(nèi)容和民生相關(guān)的規(guī)劃信息，但規(guī)劃部門卻屢屢拒絕。為此，馬聘將規(guī)劃局訴至法庭要求其公開相關(guān)信息，各界將此案稱之為“政府信息公開訴訟第一案”。
2007年1月，鄭州市規(guī)劃局也因拒絕公開相關(guān)信息引發(fā)了訴訟。該規(guī)劃局批準(zhǔn)當(dāng)?shù)匾患夜驹谑袇^(qū)道路上設(shè)置了3000多個(gè)咪表停車位，造成公眾出行不便，并引發(fā)部分市民對此舉“規(guī)劃違法”的質(zhì)疑。市民任國勝多次到規(guī)劃局查詢相關(guān)規(guī)劃許可文件，均被以“檔案不對個(gè)人”為由拒絕，任國勝最終走上法庭，主張要求政府信息公開的權(quán)利。
2007年1月，中國政法大學(xué)教授高家偉向當(dāng)時(shí)的交通部發(fā)出公開信，要求交通部公開每年的養(yǎng)路費(fèi)征收和使用情況。這一行為使公眾意見頗多的養(yǎng)路費(fèi)有了新的思考點(diǎn)，并觸及了“政府信息公開”的深層。
前幾年，廣東人大代表要求政府要將政府花費(fèi)以“玻璃錢柜”、“透明預(yù)算”的方式公開的呼聲，同樣涉及政府信息公開的范疇，究其本質(zhì)乃是主張納稅人的知情權(quán)。
今年上海兩會(huì)期間，許多人大代表、政協(xié)委員開始追問上海私車車牌拍賣收入的去向。此前，上海私車車牌拍賣已實(shí)施多年，北京消費(fèi)者購買機(jī)動(dòng)車，一副車牌100多元，而上海同樣情況消費(fèi)者卻要花上數(shù)萬元，人們將其稱為“世界上最貴的鐵皮”。
根據(jù)《政府信息公開條例》規(guī)定，行政機(jī)關(guān)公開政府信息前，應(yīng)當(dāng)按照《保守國家秘密法》等相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)定對擬公開的政府信息進(jìn)行審查，不得公開涉及國家秘密的政府信息。
保守國家秘密當(dāng)然是維護(hù)國家利益之必需，政府信息的“公開”和“保密”的確存在某種內(nèi)在的沖突，事實(shí)上這也是條例立法過程中最大的爭議焦點(diǎn)。一些人疑慮，一些政府部門和官員是否會(huì)以保密為由，將理應(yīng)公開的政府信息以“秘密”為由，“合法”地壓縮公民知情權(quán)？
上海、鄭州兩地公民狀告當(dāng)?shù)匾?guī)劃局的兩起訟訴，規(guī)劃局給出的理由就是“規(guī)劃信息屬于秘密”。
某市公民曾在一年內(nèi)向當(dāng)?shù)匾?guī)劃局提出了700多件信息公開申請，結(jié)果四分之三以“秘密”為由予以否決。
時(shí)下各地房價(jià)節(jié)節(jié)攀升，已演變成影響民生的社會(huì)問題。近年來不斷有公民或公益組織要求公開房地產(chǎn)成本，但一些地方政府的職能部門卻往往以“秘密”為由不予公開。
同樣的情形也發(fā)生在環(huán)保領(lǐng)域，在不少污染嚴(yán)重的地區(qū)，受害民眾、環(huán)保組織要求公開污染信息的呼聲十分強(qiáng)烈，但一些部門機(jī)關(guān)往往以“秘密”為由予以阻攔。
根據(jù)條例的規(guī)定，“除了涉及國家秘密外，行政機(jī)關(guān)不得公開涉及個(gè)人隱私的政府信息�！闭賳T財(cái)產(chǎn)情況是否屬于不能公開的個(gè)人隱私？盡管社會(huì)普遍認(rèn)為，掌握公權(quán)的官員理應(yīng)公開財(cái)產(chǎn)，接受監(jiān)督。但“個(gè)人隱私”之說卻在一些地區(qū)大有市場，呼吁多年的官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法等“陽光法案”遲遲“難產(chǎn)”，許多官員本應(yīng)接受監(jiān)督的方面卻是信息公開的“盲區(qū)”。
有學(xué)者認(rèn)為：如果我們的一些部門仍然以“強(qiáng)調(diào)保密”的舊理念而不是“盡量公開”的新思維貫徹《政府信息公開條例》，政府信息公開就難免撞上重重“壁壘”，一些官員也會(huì)借此找到拒絕信息公開的所謂“法律依據(jù)”。
盡管中央政府從上世紀(jì)90年代中后期起便推行政務(wù)公開等改革措施，但由于信息公開立法長期缺席，并不能從根本上撬動(dòng)“不公開是常態(tài)、公開是例外”的舊體制和傳統(tǒng)觀念。
與上述情形相比，在一些地區(qū)知情權(quán)的公民意識還處于萌芽狀態(tài)。諸如氣象預(yù)報(bào)、高考成績等等，原本都是有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)無償公開的信息，卻往往通過聲訊臺等渠道收費(fèi)獲取，有多少人意識到這是不當(dāng)利用政府信息資源的斂財(cái)行為，又有多少人會(huì)認(rèn)真計(jì)較這類“小事”。
上述這一切，隨著《政府信息公開條例》的實(shí)施將成為過去，因?yàn)榉梢褜⑿畔⒐_由政府的單方“公布”變成了公民權(quán)利。
公開是常態(tài)，不公開是例外
周漢華指出：《政府信息公開條例》于2007年4月5日正式公布后，給中國社會(huì)帶來的震撼是空前的。根據(jù)條例的規(guī)定，除了國家機(jī)密、個(gè)人隱私、商業(yè)秘密以外的政府信息，原則上都應(yīng)向社會(huì)公開。各級行政機(jī)關(guān)必須按法定的重點(diǎn)范圍主動(dòng)公開政府信息，公民、法人也可以根據(jù)自身需要申請獲取政府信息。如果政府部門不依法履行信息公開的義務(wù)，可以通過舉報(bào)、行政復(fù)議、行政訴訟等途徑予以監(jiān)督和追究……
值得注意的是，條例不僅適用于行政機(jī)關(guān)，也適用于地震局、氣象局、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)等具有管理公共事務(wù)職能的組織，教育、醫(yī)療、水電氣供應(yīng)、公共交通等公共企事業(yè)單位也須參照該條例執(zhí)行。
周漢華認(rèn)為，條例最大的特點(diǎn)就是把信息公開變成了政府的法定義務(wù)，而不再是一種恩賜。許多政府官員初讀《條例》后認(rèn)為，“這將是改變以前工作思路和方法的一場革命”�！墩畔⒐_條例》的誕生，使得“政府信息公開”跨越了政府辦事制度改革的層面，上升為政府責(zé)任和公民權(quán)利，它顯示了打造“陽光政府”、“透明政府”的勇氣。
《政府信息公開條例》5月1日起實(shí)施，5月4日是《條例》實(shí)施后的第一個(gè)工作日，北京市民朱福祥等人便依據(jù)條例，詢問北京市海淀區(qū)土地征遷方面的信息。朱福祥介紹說，工作人員受理了這一申請并給予了朱福祥等人一份回執(zhí)，表示在15個(gè)工作日內(nèi)給予答復(fù)。據(jù)朱福祥介紹，他準(zhǔn)備了7個(gè)申請，都是圍繞土地開發(fā)利用問題，“這些申請我們陸續(xù)要向國土資源部、北京市建委、海淀區(qū)政府提出，我們要運(yùn)用《政府信息公開條例》調(diào)查土地拆遷問題�！�
無獨(dú)有偶，當(dāng)天另一位北京市民陳育華也向北京市公安局提出申請，要求提供養(yǎng)犬管理費(fèi)用的詳細(xì)支出情況。根據(jù)《北京市養(yǎng)犬管理辦法》，每只犬需繳納200元至1000元不等的管理費(fèi)。北京大約有70萬只狗，每年養(yǎng)犬管理費(fèi)達(dá)2.1億元。
北京大學(xué)教授姜明安表示，《條例》必須公開的信息包括“涉及公民、法人或者其他組織切身利益的”、“需要社會(huì)公眾廣泛知曉或者參與”的規(guī)定比較彈性，在條例實(shí)施初期，公民申請公開政府信息可能會(huì)遇到各種困難，現(xiàn)在政府官員最需要的是轉(zhuǎn)變觀念，以適應(yīng)建設(shè)法治政府和責(zé)任政府的需要。
法律保障公民的知情權(quán)僅僅是第一步，緊隨其后的是參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。有了政府信息公開，公民參與公共決策、監(jiān)督政府行為才有制度基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)可能。在較早推行政府信息公開制度的廣州、上海等地，每逢政府出臺事關(guān)市民利益的公共決策，從世博會(huì)選址、磁懸浮鐵路路線規(guī)劃這樣的“大事”，再到小區(qū)里要不要增加一個(gè)超市之類的“小事”，市民們都會(huì)通過網(wǎng)絡(luò)、熱線、信件等各種渠道表達(dá)自己的意見和訴求。
可以預(yù)期的是，《政府信息公開條例》實(shí)施后，在開啟一個(gè)“信息公開時(shí)代”的同時(shí)，我們的社會(huì)管理機(jī)關(guān)也不斷向民主型、開放型、服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型。我們的社會(huì)管理模式和觀念也將向“公開是常態(tài)，不公開是例外”發(fā)生變革。(阿計(jì)）
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