有一些專家認(rèn)為,新中國(guó)成立后的發(fā)展就是“前三十年靠農(nóng)產(chǎn)品剪刀差,后三十年靠土地剪刀差”。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,土地價(jià)值日益凸顯,農(nóng)民的利益卻沒能隨著城市化的進(jìn)展同步增長(zhǎng),反而受到很大損害。
浙江大學(xué)工商管理學(xué)院副院長(zhǎng)、博導(dǎo)賈生華教授認(rèn)為,在城市化、工業(yè)化已經(jīng)取得了巨大成就的今天,我國(guó)土地制度上存在的城鄉(xiāng)“剪刀差”問題日益凸顯,值得各級(jí)決策層高度重視。
建立在城市土地巨大的“創(chuàng)富效應(yīng)”基礎(chǔ)上,中國(guó)的城市化、工業(yè)化取得了巨大成就,城市居民也從中獲得了生活條件的改善乃至個(gè)人財(cái)富增值。然而,大量的農(nóng)民并沒有從城市化的推進(jìn)中獲益,甚至有不少人還認(rèn)為,農(nóng)村和農(nóng)民是城市化所帶來的征地行為的犧牲者或奉獻(xiàn)者。城市化越推進(jìn),農(nóng)民和城市建設(shè)的利益矛盾越尖銳,征地拆遷引發(fā)的各種悲劇不斷上演,嚴(yán)重影響和諧社會(huì)的建設(shè)。
“剪刀差”分享了農(nóng)民土地的商業(yè)價(jià)值
浙江大學(xué)的不少土地專家認(rèn)為,中國(guó)30年改革開放,取得巨大成就,其速度令世界為之驚嘆。在這么短的時(shí)間內(nèi),我國(guó)已實(shí)現(xiàn)西方國(guó)家?guī)装倌瓴拍芡瓿傻目焖侔l(fā)展。之所以有如此高的“效率”,和土地政策密切相關(guān)。國(guó)有土地使用權(quán)投放市場(chǎng),大量的土地被征用,成為城市化、工業(yè)化強(qiáng)勁的發(fā)動(dòng)機(jī),可以說,是“效率優(yōu)先”的土地制度杠桿,撬動(dòng)了中國(guó)城市的發(fā)展。
賈生華說,建國(guó)后,我國(guó)采取了犧牲鄉(xiāng)村發(fā)展城市的工業(yè)化戰(zhàn)略,為了實(shí)現(xiàn)“快速”工業(yè)化,農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格存在“剪刀差”,統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷。90年代以來,我國(guó)在城市發(fā)展中實(shí)行“土地剪刀差”,農(nóng)村土地雖然是“集體所有”,但實(shí)際上村集體并不能買賣,只能由政府買,而且由政府定價(jià)。政府征用、征購(gòu)?fù)恋刂螅賹⑹褂脵?quán)出讓給企業(yè),政府從中獲得了巨額“剪刀差”,投入到城市建設(shè)等方面。企業(yè)再在以后的出讓、轉(zhuǎn)租、開發(fā)等經(jīng)營(yíng)行為中賺取巨額利益,產(chǎn)生大量的富豪。城市居民通過購(gòu)買房地產(chǎn),改善自己的生活、工作條件,有的還隨著土地的升值,獲得了財(cái)富的增長(zhǎng)。實(shí)際上,地方政府和企業(yè),一直到購(gòu)買房地產(chǎn)的城市居民,正是利用這一“剪刀差”制度,分享了農(nóng)民土地的商業(yè)價(jià)值。這一套路,被一些地方政府稱之為“經(jīng)營(yíng)城市”。
這種做法以很低的代價(jià)和很高的效率促進(jìn)了快速的城市化。隨著城市房地產(chǎn)的發(fā)展,政府從中賺取的土地差價(jià)越來越大。近年來有一些專家認(rèn)為,新中國(guó)成立后的發(fā)展就是“前三十年靠農(nóng)產(chǎn)品剪刀差,后三十年靠土地剪刀差”。
賈生華認(rèn)為,時(shí)至今日,“土地財(cái)政”已經(jīng)為各級(jí)政府創(chuàng)造了巨大的財(cái)富。但由此也給社會(huì)的和諧發(fā)展,尤其是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展帶來不少問題,城鄉(xiāng)差距越拉越大。在政府和農(nóng)民處于市場(chǎng)不平等地位的情況下,盡管隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,土地價(jià)值日益凸顯,農(nóng)民的利益卻沒能隨著城市化的進(jìn)展同步增長(zhǎng),反而受到很大損害。
他同時(shí)也指出,農(nóng)民自身擁有的宅基地不能實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化,沒有任何商品價(jià)值,也造成土地資源浪費(fèi)和城鄉(xiāng)住房資源極大的不平衡。在浙江等很多地方,人們常?吹竭@樣的場(chǎng)景,盡管城市里住房緊張,寸土寸金,居民面臨“住房難”,鄉(xiāng)村一幢幢的單體農(nóng)居占地甚廣卻人煙稀少,對(duì)比鮮明,
他說,這種現(xiàn)象還帶來一系列社會(huì)問題。大批農(nóng)民進(jìn)城打工,他們身無分文,家里的土地沒有任何市場(chǎng)價(jià)值,在城市里面對(duì)高額生活成本生存困難,很容易滋生犯罪。近年來,“城中村”以及衍生的問題已經(jīng)構(gòu)成各大城市普遍面臨的痼疾。
類似“小產(chǎn)權(quán)房”的問題將會(huì)長(zhǎng)期存在
我國(guó)改革和建設(shè)的巨大成就,始終圍繞著土地問題。聯(lián)產(chǎn)承包規(guī)定了農(nóng)地的生產(chǎn)問題,國(guó)有土地使用權(quán)出讓,規(guī)定了城市土地的建設(shè)問題,農(nóng)村土地的建設(shè)問題,卻沒有相關(guān)的法律予以規(guī)范,成為一個(gè)“空白點(diǎn)”。
近年來,有些城市搞了一些改革,比如在杭州,政府征地之后,給農(nóng)村留出10%的“留用地”,給村集體作建設(shè)開發(fā)之用。有的村里就用來建設(shè)工廠、酒店、商住樓等,為村集體增加收入,村民獲得分紅。有的就構(gòu)成了“小產(chǎn)權(quán)房”。
很多專家認(rèn)為,類似“小產(chǎn)權(quán)房”這樣的問題將會(huì)長(zhǎng)期存在,因?yàn)槿找嫱癸@的農(nóng)民土地利益不能隨著城市化共同增值這一矛盾是很不合理的,如果不能從制度上予以根本解決,“小產(chǎn)權(quán)房”這樣的民間自發(fā)產(chǎn)生的“草根”調(diào)劑辦法必然會(huì)“春風(fēng)吹又生”。
賈生華認(rèn)為,工業(yè)發(fā)展了,可以反哺農(nóng)業(yè)。社會(huì)財(cái)富積累到了一定階段,發(fā)展的主要任務(wù)就轉(zhuǎn)到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展,實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧和公平,促進(jìn)全面現(xiàn)代化。
他說,在很多土地創(chuàng)富效應(yīng)巨大的沿海發(fā)達(dá)城市,城市化已經(jīng)相當(dāng)成熟,地方政府的“土地財(cái)政”創(chuàng)造了驚人的財(cái)富,到了可以考慮逐步放棄“土地剪刀差”,讓利于農(nóng)村和農(nóng)民,使農(nóng)村和農(nóng)民的利益獲得長(zhǎng)足增長(zhǎng)的時(shí)候了。政府退出土地市場(chǎng)“運(yùn)動(dòng)員”的角色,承擔(dān)市場(chǎng)監(jiān)管的“裁判員”角色,嚴(yán)格規(guī)劃控制,保護(hù)耕地。這樣或許能從根本上完成城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌發(fā)展,對(duì)我國(guó)實(shí)現(xiàn)全面現(xiàn)代化大有裨益。
賈生華建議,我國(guó)在制度設(shè)計(jì)方面,可以探索開展我國(guó)繼聯(lián)產(chǎn)承包制、國(guó)有土地使用權(quán)出讓制度之后的又一次土地制度改革,制定“農(nóng)村集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓條例”,和土地承包法、國(guó)有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓條例共同構(gòu)成我國(guó)土地市場(chǎng)的完整法律體系。在此法律調(diào)整的基礎(chǔ)上,村集體成為土地市場(chǎng)的供地主體,讓農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地直接進(jìn)入市場(chǎng),土地的市場(chǎng)價(jià)值完全進(jìn)入農(nóng)民的口袋。由目前的國(guó)有土地壟斷供應(yīng),變成國(guó)有土地和集體土地多頭供應(yīng),這對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展可以起到四兩撥千斤的效果。
1500萬戶宅基地處于閑置狀態(tài)
賈生華分析說,這一改革舉措,或許可以解決下一階段發(fā)展面臨的很多問題。
首先,可以解決城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡的問題。讓土地非農(nóng)化的升值收益更多地留給農(nóng)村,填平城鄉(xiāng)發(fā)展的鴻溝。
第二,宅基地的流通,促進(jìn)土地集約利用、資源合理配置。從當(dāng)下的情況看,隨著城市化的發(fā)展,富裕起來的農(nóng)民都到城市買房居住,鄉(xiāng)村大批宅基地和房子閑置。據(jù)浙江大學(xué)房地產(chǎn)研究中心統(tǒng)計(jì),2005年東部地區(qū)有5%至10%的農(nóng)民在城市里購(gòu)房,大約有1500萬戶宅基地處于閑置、空巢狀態(tài),浪費(fèi)嚴(yán)重。目前杭州等地出現(xiàn)了用全產(chǎn)權(quán)“農(nóng)民公寓”換取農(nóng)民宅基地的做法,就是從這個(gè)角度出發(fā)的一種有益探索。歐美一些國(guó)家的房地產(chǎn),存在永久產(chǎn)權(quán)的私有地產(chǎn)和99年租期的原住民地產(chǎn)兩種性質(zhì)的產(chǎn)品。在我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)上,不妨考慮也容許存在兩種土地性質(zhì)的商品房,一種是國(guó)有土地的商品房,一種是宅基地演變而來的集體土地商品房。
第三,農(nóng)民成為地產(chǎn)的實(shí)際擁有者,城市住宅升值創(chuàng)富效應(yīng)惠及農(nóng)村,大幅度增加農(nóng)民個(gè)人的財(cái)富與購(gòu)買力,消費(fèi)愿望和消費(fèi)能力都將大大增強(qiáng),八億農(nóng)民可以構(gòu)成拉動(dòng)內(nèi)需的巨大動(dòng)力。
第四,在城市化的過程中,城市居民已經(jīng)體現(xiàn)出有產(chǎn)者的效應(yīng),而農(nóng)民工卻還是一無所有。通過這種土地制度的改革,農(nóng)民工成為有產(chǎn)者,其財(cái)富效應(yīng)還會(huì)隨著城市化的進(jìn)程而成正比擴(kuò)大。農(nóng)民工進(jìn)城創(chuàng)業(yè)的基礎(chǔ)得到強(qiáng)化,違法犯罪涉及的成本也大大提高。有利于農(nóng)民工加速“市民化”,也有利于降低犯罪率、維護(hù)社會(huì)平安穩(wěn)定,解決城鄉(xiāng)人口流動(dòng)帶來的諸多社會(huì)問題。
第五,為新農(nóng)村建設(shè)提供經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。農(nóng)村房地產(chǎn)進(jìn)入市場(chǎng),就可以和城市房產(chǎn)開發(fā)一樣,政府發(fā)揮管理職能,通過制度安排,統(tǒng)一規(guī)劃,留出一部分增值收益用作鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)。
第六,解決高房?jī)r(jià)高地價(jià)帶來的諸多問題。村集體和地方政府一樣成為供地主體后,集體用地在統(tǒng)一規(guī)劃下,總量控制,有序入市,形成多元化供地的局面,在競(jìng)爭(zhēng)中可以平抑地價(jià)。目前已經(jīng)存在的“高地價(jià)”現(xiàn)象則可以化弊端為優(yōu)勢(shì),成為撬動(dòng)農(nóng)村土地市場(chǎng)的杠桿,利用市場(chǎng)力量,打通城鄉(xiāng)隔閡,解決流動(dòng)性過剩,消彌地價(jià)、房?jī)r(jià)上漲過快帶來的問題。
他同時(shí)指出,這一改革舉措要切實(shí)付諸實(shí)施,需要突破兩個(gè)可能會(huì)出現(xiàn)的認(rèn)識(shí)上的問題:
第一, 政府征用土地面積和土地收益一開始可能都會(huì)有所減少,地方政府和相關(guān)部門的利益受損,改革可能會(huì)遭遇反對(duì)。但是從實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展這一戰(zhàn)略意義考慮,局部利益不足為憑。而且農(nóng)民提高消費(fèi)能力后,城市房產(chǎn)市場(chǎng)以及其他的消費(fèi)產(chǎn)品市場(chǎng)都將由于八億農(nóng)民的加入而獲益非淺,現(xiàn)有的土地市場(chǎng)利益群體從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看會(huì)有更大的收益。
第二, 會(huì)引發(fā)“亂占耕地”的擔(dān)憂。實(shí)際上,只要政府加強(qiáng)規(guī)劃和管制,做到總量控制,完全可以做到只允許農(nóng)村建設(shè)用地、宅基地進(jìn)入市場(chǎng),而不影響耕地。事實(shí)上,我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一個(gè)最重要的特點(diǎn),就是政府在市場(chǎng)中具有非常強(qiáng)勢(shì)的地位和管控能力。所以如果地方政府象現(xiàn)在這樣當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”,直接擔(dān)當(dāng)“賣地生財(cái)”第一環(huán)節(jié)的經(jīng)濟(jì)組織角色,在市場(chǎng)中爭(zhēng)利,違法占地現(xiàn)象將屢禁不止。而如果地方政府?dāng)[脫利益關(guān)系,只當(dāng)“裁判員”,將其“強(qiáng)勢(shì)作用”發(fā)揮到監(jiān)管環(huán)節(jié),完全可以控制住村集體土地出讓的各個(gè)環(huán)節(jié),做到規(guī)范有序,嚴(yán)格監(jiān)督土地收益的使用,有可能比現(xiàn)在更好地保護(hù)耕地。據(jù)浙江大學(xué)房地產(chǎn)研究中心在湖北調(diào)研獲得的數(shù)字,2001到2006年,湖北全省宅基地才增長(zhǎng)1%至2%的面積。足以說明政府監(jiān)管之下,宅基地可以控制到這么嚴(yán)格,更不用說耕地保護(hù)了。(方益波)
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