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　　經(jīng)濟(jì)自主與群眾自治的對位

　　果作村成立村委會后，同屬廣西北部的羅城一帶也出現(xiàn)了農(nóng)民自發(fā)參與、建立的村委會。這一現(xiàn)象很快引起了當(dāng)時主管中央政法工作的彭真同志的重視，將其視為吸納和重組農(nóng)民的重要方式。

　　這一切都發(fā)生在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制推行后，政社合一的人民公社體制日益廢弛的背景之下。十一屆三中全會后，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主的農(nóng)村改革，使得原來干部靠上面任命、生產(chǎn)和分配以集體為單位的人民公社管理體制失去了依托。

　　“村民自治的需求，實質(zhì)上來源于群眾的經(jīng)濟(jì)自主�！睖珪x蘇對《瞭望》新聞周刊說，“農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和政治環(huán)境的巨大變化，使廣大農(nóng)民迫切要求用政治上的民主權(quán)利來保障經(jīng)濟(jì)上的自主權(quán)利�！�

　　由于農(nóng)民從公社這樣國家性的地方經(jīng)濟(jì)政治共同體迅速回歸到家庭組織之中，農(nóng)村社會面臨公共事務(wù)無人管，農(nóng)村無組織的離散和混亂局面。“行政管理權(quán)的上抬，使基層治安、環(huán)境治理、道路水利設(shè)施建設(shè)、病蟲害防治、土地流轉(zhuǎn)等具體的基層公共管理事務(wù)失去了實際的組織者�！敝袊�社科院政治學(xué)所所長房寧說，“農(nóng)村分散的個人也需要以一種新的形式重新組織起來�！�

　　果作村的第一次村委會選舉后，村民們按上手印或個人名戳，通過了村民集體制定、共同遵守的9條“村規(guī)民約”。包括“嚴(yán)禁賭博、不準(zhǔn)在私宅、村里設(shè)賭場，違者罰款10元；不準(zhǔn)盜竊，違者按件加倍賠償并罰款5元”。這之后，村委會還組織村民修了兩座小橋，開辟了一條機(jī)耕路。

　　“果作村的直接民主實踐，已經(jīng)顯示出村委會是‘自我管理’、‘自我教育’、‘自我服務(wù)’、‘自我監(jiān)督’的基層群眾自治組織，實行的也是‘民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督’的原則。”湯晉蘇如是評價。

　　1987年，彭真在全國人大常委會討論《村民委員會組織法(試行)》時，發(fā)表了長篇講話。他說，“農(nóng)民群眾按照民主集中制原則，實行直接民主，要辦什么，不辦什么，先辦什么，后辦什么，都由群眾自己依法決定”，群眾成為了鄉(xiāng)村政治生活的主體。同時，村民自治也是訓(xùn)練民眾的大學(xué)校，通過參政議政，“逐步鍛煉、提高議政能力”。

　　“村民自治制度，其實質(zhì)是黨支持農(nóng)民當(dāng)家作主，通過農(nóng)民的主動參與，并在農(nóng)民的參與中確立其主體地位，從而將分散的農(nóng)民吸納到國家體制中來，并以此建立對國家的認(rèn)同�！毙煊抡f，“同時，賦權(quán)于民為建設(shè)社會主義民主政治奠定了穩(wěn)固的基礎(chǔ)，這也是現(xiàn)代國家建設(shè)的目標(biāo)之一。”

　　有步驟、有秩序、制度化

　　近30年的基層民主實踐的一個突出特點，是群眾自治從產(chǎn)生到成長都受到法律制度的規(guī)范，有步驟、有秩序、穩(wěn)妥地向前推進(jìn)，并在實踐過程中，積極吸納基層創(chuàng)新，針對實際問題進(jìn)行調(diào)整，逐步將基層民主制度化，避免了不必要的政治動蕩，也即從根本上保障了人民的利益。

　　1982年憲法明確了村委會、居委會的基層群眾性自治組織的性質(zhì)。在彭真等領(lǐng)導(dǎo)人的積極推動下，1987年11月六屆全國人大常委會通過了《村民委員會組織法(試行)》，對于確立村委會的自治組織性質(zhì)和法律地位，對于廣大農(nóng)民通過村民委員會參與基層治理，提供了基本的法律保障。這之后，全國有20多個省區(qū)市陸續(xù)制定了相關(guān)的實施辦法。

　　在接下來的10年實踐中，村民代表會議和“海選”等適應(yīng)基層村民自治的創(chuàng)新形式得到了制度的認(rèn)可，被納入1998年修訂通過的《村民委員會組織法》之中。

　　1989年12月26日，七屆全國人大常委會《居民委員會組織法》通過，1990年1月1日施行。這是一部切實保障城市5億多居民民主權(quán)利的重要法律。

　　目前，全國共有7.9萬個社區(qū)居委會，42.5萬名社區(qū)居委會干部。社區(qū)居委會普遍進(jìn)行了五次以上的換屆選舉。選舉的形式經(jīng)歷了由候選人被動提名到自薦報名、由等額選舉到差額選舉、由間接選舉到直接選舉的發(fā)展過程，候選人的資格也打破了地域和身份的限制。

　　然而，中國30年的改革開放，濃縮了西方發(fā)達(dá)國家?guī)装倌甑陌l(fā)展歷程。其間所發(fā)生的政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化巨變?nèi)招略庐�。我國的基層民主發(fā)展，面對的是一個千差萬別和千變?nèi)f化的社會，利益多元和階層分化的日益加劇，也使基層民主發(fā)展中出現(xiàn)了一些問題。

　　比如賄選。近年來，賄選現(xiàn)象有所擴(kuò)大，所涉及的金額有所增加，并開始由隱蔽走向公開、半公開，涉及基層選舉的信訪、越級上訪量增多。雖然從總體上看仍限于局部，但它威脅到了基層民主選舉制度的公信力，影響了農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定。

　　再如難點村。目前我國有3萬多個難點村，涉及5500萬村民，這些村在村務(wù)公開和民主管理中政策法律不落實，村務(wù)不公開或假公開，民主決策和民主監(jiān)督流于形式。這些難點村，農(nóng)民群眾意見多，反映問題集中，矛盾突出，干群關(guān)系緊張，經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展長期處于落后狀態(tài)。

　　在社區(qū)，居委會發(fā)動、團(tuán)結(jié)、組織群眾的能力不強(qiáng)，一部分自治組織不會自治，居民也不知道該自治些什么。由于社區(qū)自治組織所掌握的公共資源較少，社區(qū)自治的空間也受到影響。而且由于社區(qū)內(nèi)居民與業(yè)主的責(zé)、權(quán)、利劃分不明確，居民自治的權(quán)利邊界還比較模糊。北京市社科院研究員于燕燕說，這些都導(dǎo)致了社區(qū)成員的政治、經(jīng)濟(jì)、社會利益聯(lián)系不緊密，影響了社區(qū)的凝聚力和自治效果。

　　在企業(yè)中，一些企業(yè)的職工代表大會等廠務(wù)公開民主管理制度形同虛設(shè)，國企改制中工會難以發(fā)揮代表職工切實維權(quán)的作用，一些勞資矛盾激化為群體性事件。

　　“雖然基層民主制度已經(jīng)走過了30年的制度探索和經(jīng)驗積累過程，但是民主的實踐仍然不足，這是以上這些問題的主要成因�！睖珪x蘇說，“基層民主中的問題是實踐中產(chǎn)生的問題，必須在實踐中總結(jié)經(jīng)驗，穩(wěn)妥解決�！�

　　“近30年基層民主的發(fā)展遵循著有步驟、有秩序的邏輯運行�！毙煊抡f，有步驟，就是分步實施，而不是一步到位；有秩序，就是保證村民自治活動不超越必要的限制。穩(wěn)妥推進(jìn)的基層民主，使得中國在經(jīng)濟(jì)文化相對落后、民主傳統(tǒng)十分缺乏，又處在重大歷史變革時期，數(shù)億人口直接參與政治生活，且沒有出現(xiàn)大的動蕩，這是改革開放以來創(chuàng)造的又一個“中國奇跡”，也為基層民主的進(jìn)一步發(fā)展提供了重要啟示。

　　站在歷史的守望點上

　　同時，十七大提出“將人民依法直接行使民主權(quán)利，管理基層公共事務(wù)和公益事業(yè)，實行自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，對干部實行民主監(jiān)督，是人民當(dāng)家作主最有效、最廣泛的途徑，必須作為發(fā)展社會主義民主政治的基礎(chǔ)性工程重點推進(jìn)”。

　　“這表明，在中國未來幾十年的發(fā)展，基層直接民主是一項極其重要的基礎(chǔ)性工作，基層民主的發(fā)展空間十分廣闊，這是中央基于對當(dāng)前和今后一段時期社會形勢發(fā)展的清醒判斷。”徐勇說。

　　“當(dāng)前，農(nóng)村社會面臨‘現(xiàn)代化和國際化的雙重沖擊和挑戰(zhàn)’�！睖珪x蘇說，一是農(nóng)村人口流動，青壯年勞動力流出，農(nóng)村村民自治的實現(xiàn)形式需要豐富。二是農(nóng)村社會分層加劇，農(nóng)民、工人、私企老板、管理者等群體的利益多元化，需要建立不同階層和群體的利益表達(dá)、調(diào)節(jié)機(jī)制。三是農(nóng)村社會矛盾日益凸顯，農(nóng)地征用、污染、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)、干群關(guān)系等容易引發(fā)矛盾，急需建立化解機(jī)制。

　　在城市社區(qū)，業(yè)主通過自己的組織維護(hù)權(quán)益的行為成為社區(qū)民主的發(fā)展亮點。隨著改革延伸至政府公共事務(wù)管理領(lǐng)域，基層政府與市民之間的“社區(qū)對話”、“民評官”、“價格聽證會”、政府通過網(wǎng)絡(luò)吸取民意的“網(wǎng)絡(luò)民主”、“政務(wù)公開”等基層行政民主形式，成為基層民主最為活躍的組成部分。

　　在企業(yè)，工人的維權(quán)意識、組織意識、集體意識日益增強(qiáng)，勞資集體爭議和工人集體行動，在中國勞資關(guān)系處理中所表現(xiàn)出的作用越來越大。

　　“中國未來幾十年的發(fā)展基礎(chǔ)在基層，人民群眾的利益在基層，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中產(chǎn)生的大量社會矛盾也發(fā)生在基層，這就需要一個制度平臺來化解矛盾，讓群眾表達(dá)利益訴求。這就是把基層民主作為基礎(chǔ)性工程推進(jìn)的最大背景�！毙煊抡J(rèn)為。

　　“利益延伸到哪里，民主就擴(kuò)展到哪里�！毙煊抡f，“目前，我們?nèi)蕴幱诨鶎用裰靼l(fā)展的初級階段。即有了明確的發(fā)展目標(biāo)，但制度化水平仍需提高。未來基層民主發(fā)展的走向包括三個方面，一是法律制度更加健全、配套措施更加完善；二是民主參與的范圍要進(jìn)一步擴(kuò)大；三是政府行政管理與群眾自治要形成有效銜接和良性互動�！�

　　當(dāng)前，基層群眾就與自己日常生產(chǎn)生活密切相關(guān)的事務(wù)進(jìn)行協(xié)商，參與式民主、協(xié)商民主的形式正被社會各階層所接受和認(rèn)可�！耙哉憬瓬貛X的民主懇談會為代表的基層公共事務(wù)人民會商制度，是現(xiàn)階段基層民主發(fā)展的要點。”房寧說，“而在一些地方，基層民主的范圍正在向上擴(kuò)展，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、市縣的行政管理方式和代表制民主的完善形成了‘倒逼態(tài)勢’。”

　　黨的領(lǐng)導(dǎo)是核心力量

　　縱觀中國基層民主發(fā)展的歷程，中國共產(chǎn)黨始終是作為核心領(lǐng)導(dǎo)因素融入其中的。地方的創(chuàng)新亮點最早由黨發(fā)現(xiàn)、發(fā)掘、提升、倡導(dǎo)。基層民主制度的構(gòu)建也是在黨的主導(dǎo)下，從地方典型經(jīng)驗，到示范推廣，再到出臺法規(guī)，逐步法律化、制度化的。

　　廣西果作村的村委會、浙江溫嶺的民主懇談會、吉林梨樹縣的“海選”、山西河曲縣的“兩票制”、河北正定縣的村民代表會議制度、浙江武義縣的村務(wù)監(jiān)督委員會制度……

　　一個個地方創(chuàng)新亮點在當(dāng)?shù)攸h委的發(fā)掘下，逐步總結(jié)、成熟、上升為具有普遍推廣價值的成功經(jīng)驗，并納入基層民主的整體政策法規(guī)體系�！斑@種提升，僅靠基層的力量是遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到的，只有在黨組織的主持下，才有可能實現(xiàn)�！狈繉幷f。

　　1981年，黨的十一屆六中全會通過了《關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》，首先提出“在基層政權(quán)和基層社會生活中逐步實現(xiàn)人民的直接民主”。此后，從十二大到十七大黨的歷屆代表大會均對基層民主作出專門論述，內(nèi)容也根據(jù)實踐經(jīng)驗的總結(jié)而不斷完善和豐富。

　　中國歷史上缺乏民主傳統(tǒng)，尤其是8億農(nóng)民對民主的學(xué)習(xí)、理解和接受還有一個過程�！按迕褡灾巫鳛橐环N歷史上從未有過的民主化治理機(jī)制，還需要與自上而下的政權(quán)和政黨治理機(jī)制相互對接和磨合。此時黨組織的引導(dǎo)和主持就顯得相當(dāng)關(guān)鍵�！毙煊抡f。

　　1988年6月《村民委員會組織法(試行)》開始生效。1990年，中央五部門聯(lián)合召開了《全國村級組織建設(shè)工作座談會》，在中共中央專門轉(zhuǎn)發(fā)的座談會會談紀(jì)要中特別提出“每個縣都要選擇幾個或十幾個村，開展村民自治示范村活動，摸索經(jīng)驗，樹立典型”。2004年，中央級跨部門的村務(wù)公開協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)成立，開展村務(wù)公開民主管理示范活動。

　　“可以說，村民自治成長進(jìn)程中的經(jīng)驗有相當(dāng)一部分來自于示范單位�！毙煊抡J(rèn)為。

　　隨著基層民主選舉經(jīng)驗的不斷積累，尤其是在東中部經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)、資源較為豐富的地區(qū)，社會分層加劇�！盎鶎幼灾谓M織的管轄權(quán)逐步掌握在能干的‘富階層’手中，其掌握的基層公共事務(wù)的話語權(quán)和管理權(quán)，容易使基層社會的‘富’和‘貧’轉(zhuǎn)化為‘強(qiáng)’與‘弱’，并使之趨于固定化，加大社會差距�！狈繉幷f，“這種情況如果沒有外力介入很難扭轉(zhuǎn)，此時基層黨組織的作用更顯重要。”

　　為了避免群眾自治過程中出現(xiàn)各行其是，甚至扭曲村民自治原則精神的狀況，防止基層失控，基層黨組織成為聯(lián)系國家和基層群眾的重要樞紐。隨之而來的是，村黨委和村委會的關(guān)系處理問題日益突出。

　　提倡兩委“一肩挑”成為了一種必然的選擇。中央提倡黨組織成員首先參加村委會選舉，如果選不上村委會主任，就不再提名其為黨組織領(lǐng)導(dǎo)人的候選人。這一理念實際上是鼓勵黨組織成員參與競爭，并在競爭中取得領(lǐng)導(dǎo)地位。

　　“一些地方實行黨支部選舉‘兩推一選’或‘兩票制’都反映了將黨組織寓于群眾之中，而不是凌駕于群眾之上的治理走向，可以增強(qiáng)黨組織對村民自治的領(lǐng)導(dǎo)能力，使之沿著正確的政治方向發(fā)展，從根本上保障基層群眾的民主權(quán)利。”徐勇說�！�