(聲明：刊用中國《新聞周刊》稿件務(wù)經(jīng)書面授權(quán))
政治體制改革必然涉及到黨政關(guān)系的調(diào)整。正在制定中的《公務(wù)員法》在這方面尚沒有實質(zhì)性的改變
本刊記者/李楠
自中組部和國家人事部于2001年1月牽頭成立國家公務(wù)員法起草領(lǐng)導(dǎo)小組至今，時間已經(jīng)過去近3年，法律草案也已經(jīng)過11次的修訂。但是《公務(wù)員法》最終將于何時出臺，目前還是一個未知數(shù)。
“這部法律不像其他的法，特別難預(yù)計。”國家行政學(xué)院法學(xué)部主任應(yīng)松年教授對中國《新聞周刊》說，“《公務(wù)員法》已經(jīng)進(jìn)行到征求意見的階段，作為被征求意見的學(xué)者，我了解其中的部分內(nèi)容，但我不知道現(xiàn)在是不是允許對外說�！边@位身兼全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會委員、一向坦率的學(xué)者此次表現(xiàn)出來的謹(jǐn)慎顯示，圍繞著《公務(wù)員法》的制定還存在著不小的爭議。這部法律的破冰之旅仍在“正在進(jìn)行時”。
國家人事部公務(wù)員管理司副司長付欣國謝絕了記者的采訪，他說，《公務(wù)員法》太大，涉及問題太多，目前已經(jīng)向各地各部門征求意見。
公務(wù)員含義之變
1949年以來至公務(wù)員體制初步建立之間的時段，中國的人事管理一直沿襲民主革命時期建立的干部制度，其中還部分借鑒了前蘇聯(lián)的干部管理體制。在市場經(jīng)濟(jì)體制建立之前的特定時期，這套人事制度發(fā)揮了它應(yīng)有的作用。
改革開放以后，國家的領(lǐng)導(dǎo)者對該制度的弊端逐漸有了認(rèn)識。鄧小平1980年提出要“堅決解放思想，克服重重障礙，打破老框框，勇于改革不合時宜的組織制度、人事制度”。從1984年下半年開始，中央便將干部立法工作提上日程。
1987年，中共十三大提出“要對‘國家干部’進(jìn)行合理分解，改革集中統(tǒng)一管理的現(xiàn)狀，建立科學(xué)的分類管理體制”，“當(dāng)前干部人事制度改革的重點，是建立國家公務(wù)員制度”。1992年召開的中共十四大再次提出了盡快推行國家公務(wù)員制度的要求。
經(jīng)過近10年的準(zhǔn)備和試點，1993年8月國務(wù)院頒布了《國家公務(wù)員暫行條例》。根據(jù)《國家公務(wù)員暫行條例》的規(guī)定，公務(wù)員是指國家行政機(jī)關(guān)干部，即“各級國家行政機(jī)關(guān)中除工勤以外的工作人員”。這相當(dāng)于將原行政機(jī)關(guān)的國家干部從整個干部隊伍中抽離出來，單獨作為一個體系管理。在《國家公務(wù)員暫行條例》頒布以后，國務(wù)院又制定了與條例相配套的13個暫行規(guī)定和13個暫行辦法，逐步形成了一整套公務(wù)員管理的法規(guī)體系。在其他國家機(jī)關(guān)工作的人員，雖然不屬于公務(wù)員，但錄用、選拔及待遇等各方面也參照公務(wù)員系統(tǒng)。
正在制定中的《公務(wù)員法》將公務(wù)員的概念進(jìn)行了重新界定。據(jù)參與了《公務(wù)員法》草案討論的國家行政學(xué)院公共管理教研部教授馬慶鈺透露，這部法律對公務(wù)員的界定將不限于國家行政機(jī)關(guān)的干部，黨委系統(tǒng)、民主黨派系統(tǒng)、立法系統(tǒng)、司法系統(tǒng)等國家機(jī)關(guān)的工作人員將全部被包括在內(nèi)。
馬慶鈺說，中國在1986年制定過一部《黨政機(jī)關(guān)工作人員法》，規(guī)范的范圍包括政府、黨委、人大等各國家機(jī)關(guān)的干部，《公務(wù)員法》草案對公務(wù)員概念的擴(kuò)展實際上是對原有體制的還原。他斷定，對公務(wù)員范圍的重新界定將成為該法律在三讀過程中遭遇爭議最大的問題。
《公務(wù)員法》草案中提到，該法是關(guān)于公務(wù)員人事管理的法，規(guī)范的只是機(jī)關(guān)的人事工作，不涉及到工作方式和機(jī)關(guān)職能。這一規(guī)定實際上是劃清了該法與政治體制改革之間的關(guān)系，馬慶鈺教授認(rèn)為，制定這部法律的最主要目的是讓不同序列的國家機(jī)關(guān)的工作人員在待遇上可以比較，其作用在于“擺平”利益關(guān)系。
草案的新意
目前向?qū)W者們征求意見的《公務(wù)員法》草案分21章142條，較《國家公務(wù)員暫行條例》的18章88條在內(nèi)容上有了很大的豐富。
馬慶鈺教授在接受中國《新聞周刊》采訪時說，在公務(wù)員管理中將實行以職位分類為主體，代替以往的品位分類為主體，是《公務(wù)員法》草案中最大的亮點。
在《國家公務(wù)員暫行條例》階段，中國的公務(wù)員隊伍是以品位分類為基礎(chǔ)的，即以人為中心，特點是能上不能下。職位分類與品位分類相對應(yīng)，是以事為中心，因事設(shè)職，強調(diào)的是職位的權(quán)責(zé)而非擔(dān)任該職位的公務(wù)員本人，待遇隨著職位走。在以職位分類為主的公務(wù)員序列中，一個人在擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)時享受與該職位對應(yīng)的待遇，一旦離開這個職位，則變成一個普通的公務(wù)員。
由于公務(wù)員范圍的擴(kuò)大，《公務(wù)員法》草案將公務(wù)員的職位分為四類：行政執(zhí)法類、司法類、專業(yè)技術(shù)類和綜合管理類。行政執(zhí)法類主要包括工商、稅收、技術(shù)監(jiān)督、公安等系統(tǒng)，司法類指的是法院、檢察院系統(tǒng)的工作人員，專業(yè)技術(shù)類是指在機(jī)關(guān)中技術(shù)性很強的工作人員，綜合管理類指的是以上幾類之外的國家機(jī)關(guān)工作人員。
《國家公務(wù)員暫行條例》將公務(wù)員的職務(wù)分為領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，《公務(wù)員法》草案中將職務(wù)劃分改為五類，即領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、行政執(zhí)法類執(zhí)行職務(wù)、司法類執(zhí)行職務(wù)、專業(yè)技術(shù)類執(zhí)行職務(wù)、綜合管理類執(zhí)行職務(wù)。
關(guān)于公務(wù)員的級別，《公務(wù)員法》草案將原本的15個級別擴(kuò)大為27個。職務(wù)晉升和級別晉升并行為公務(wù)員的晉升搭建了一個以職務(wù)為橫坐標(biāo)、以級別為縱坐標(biāo)的體系。
《公務(wù)員法》草案中增加了對公務(wù)員進(jìn)行身份管理的內(nèi)容。身份管理是整個公務(wù)員管理的前提，《國家公務(wù)員暫行條例》中沒有明確規(guī)定公務(wù)員隊伍進(jìn)入和退出的確切標(biāo)志。對于一個人是不是成為公務(wù)員，是不是從公務(wù)員行列中退出都清晰界定，《公務(wù)員法》將通過法條形式將這些內(nèi)容確定下來。
根據(jù)草案的規(guī)定，人才進(jìn)入公務(wù)員行列的途徑較以前更加通常，較初級的公務(wù)員仍通過考試的方式錄用，而對于國家機(jī)關(guān)中需要的更高級別的公務(wù)員則可以通過調(diào)入、選任、聘任的方式解決。
《公務(wù)員法》草案還對《國家公務(wù)員暫行條例》中沒有涉及的公務(wù)員的法律責(zé)任進(jìn)行了細(xì)分，這里的法律責(zé)任是指在公務(wù)員管理過程中，必須遵守該法的規(guī)定以及出現(xiàn)違反該法的情況時將承擔(dān)的責(zé)任。如在公務(wù)員錄用過程中，不按公務(wù)員編制的員額，也不按任職條件和資格進(jìn)行公務(wù)員錄用的，將依法追究。按法律規(guī)定的程序辦事被特別強調(diào)，對公務(wù)員的獎懲、晉升、待遇標(biāo)準(zhǔn)等必須依程序辦事，必須按規(guī)定程序來受理公務(wù)員的申訴、控告等。
《公務(wù)員法》的中國特色
中國從上個世紀(jì)80年代初開始醞釀公務(wù)員制度，到1993年《國家公務(wù)員暫行條例》的出臺，部分參照了西方文官制度，意在推進(jìn)政治體制改革。
文官制度是西方國家政黨政治的產(chǎn)物。在它產(chǎn)生之前的年代，贏得選舉的政黨任命全部的政府工作人員。政府工作人員與政黨共進(jìn)退不僅造成了政府行政效能的低下，也滋生了腐敗。為了改變這種現(xiàn)象，英國率先建立了文官制度，文官制度的實質(zhì)是政治與行政的分離，將政府工作人員分為政務(wù)官和事務(wù)官，政務(wù)官隨著選舉的結(jié)果輪換，而事務(wù)官則通過考試錄用，在政治上保持中立。
中國建立公務(wù)員制度雖然參照了文官制度的成果，但保持了鮮明的中國特色，最主要的特點是考核公務(wù)員仍將政治素質(zhì)放在首位。
中央黨校的王長江教授認(rèn)為，政府要運作，就需要專業(yè)技術(shù)人員，至于政治層面的問題，當(dāng)然是由政黨來決定的。對公務(wù)員而言，最重要的問題是接受誰的授權(quán)、向誰負(fù)責(zé)、權(quán)限在哪。但中國的公務(wù)員制度沒有抓住本質(zhì)上的東西，只是將過去的干部改稱公務(wù)員，分成級別以便區(qū)分待遇，而不是從政府運作需要的角度出發(fā)。鑒于此，他認(rèn)為《公務(wù)員管理暫行條例》條例實施10年的效果不大，“干嘛要叫公務(wù)員，過去叫干部就挺好。”
馬慶鈺教授對公務(wù)員法的立法傾向也表示了他的擔(dān)心。他認(rèn)為，政治體制改革必然要涉及到黨政關(guān)系的調(diào)整，但正在制定中的《公務(wù)員法》在這方面沒有實質(zhì)性的改變，希望以這部法律作為政治體制改革突破口的想法是不切實際的。另外，在公務(wù)員的內(nèi)涵和外延被擴(kuò)大之后，中國的公務(wù)員制度與西方文官制度的可比性消失殆盡，黨的組織政府化和國家化的色彩加強，而立法、司法、行政等部門之間的功能卻變得更加模糊。
