(聲明：刊用中國(guó)《中華文摘》稿件務(wù)經(jīng)書(shū)面授權(quán))
北京6月，并不酷熱的空氣中卻有種一觸即發(fā)的火藥味，23日，國(guó)家審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)李金華關(guān)于2003年的審計(jì)報(bào)告再次掀起了猛烈的風(fēng)暴。
一張列滿(mǎn)了從中央預(yù)算管理、中央基本建設(shè)預(yù)算管理、中央部門(mén)預(yù)算執(zhí)行稅收征管、專(zhuān)項(xiàng)資金使用、財(cái)政資金投資效益，到金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)負(fù)債損益、原國(guó)家電力公司巨額經(jīng)濟(jì)責(zé)任等問(wèn)題的“審計(jì)清單”讓人觸目驚心。
而處于漩渦中心的國(guó)家審計(jì)署卻出乎意料地反應(yīng)淡漠，保持著謹(jǐn)慎的緘默。從審計(jì)報(bào)告公示之后，這里已經(jīng)成了“敏感地帶”。
在公眾輿論中，審計(jì)報(bào)告實(shí)際只是山上推下的第一塊滾石，但它威力強(qiáng)大，不斷地?fù)舸颍苿?dòng)越來(lái)越多、越來(lái)越重的石頭滾下——隨著媒體調(diào)查的介入，對(duì)更加具體的案例的描述繼續(xù)在加深審計(jì)報(bào)告公布后帶來(lái)的那種震撼感。
在最初的震驚過(guò)后，對(duì)“審計(jì)風(fēng)暴”的關(guān)注越來(lái)越集中到問(wèn)責(zé)的層面。
大案要案結(jié)果如何？
問(wèn)題披露出來(lái)后該如何處理？這是公眾最關(guān)心的問(wèn)題。
6月24日，100多名全國(guó)人大常委呼吁腐敗問(wèn)題要有下文，從這條被廣為轉(zhuǎn)載的新聞中卻可以看到，他們對(duì)于去年國(guó)家審計(jì)報(bào)告的處理情況幾乎一無(wú)所知。比如李梅芳委員直言困惑，“去年審計(jì)了國(guó)家林業(yè)局挪用和貪污3300多萬(wàn)，后來(lái)這個(gè)事情怎么處理也不知道，這次又查出來(lái)國(guó)家林業(yè)局下面的單位用更惡劣的手段，變更項(xiàng)目來(lái)騙取錢(qián)。像這樣的部門(mén)、這樣的系統(tǒng)屢查屢犯，查出來(lái)的結(jié)果怎樣？”
有委員建議，明年聽(tīng)審計(jì)報(bào)告的時(shí)候能否有個(gè)附件，把今年審計(jì)揭露的問(wèn)題，到底改得怎么樣，對(duì)違法違紀(jì)人員行政處分和法紀(jì)追究結(jié)果怎么樣，要作為附件印發(fā)給常委會(huì)與會(huì)人員。
但問(wèn)責(zé)已非審計(jì)部門(mén)的權(quán)限。在一些國(guó)家采取的是“監(jiān)審合一”的模式，將對(duì)“事”監(jiān)督和對(duì)“人”處理的方式結(jié)合起來(lái)。而在我國(guó)，審計(jì)結(jié)果出來(lái)后，一般會(huì)有紀(jì)委、監(jiān)察部、司法部、公安部等部門(mén)介入，對(duì)披露出來(lái)的問(wèn)題進(jìn)行處理、落實(shí)，這里面有個(gè)多部門(mén)協(xié)調(diào)的問(wèn)題。“不能說(shuō)多部門(mén)的協(xié)調(diào)體制不好，但發(fā)揮作用的效率還有很大的空間。目前我們需要考慮的是，如何使這種多部門(mén)協(xié)調(diào)的體制更好地發(fā)揮作用�！眹�(guó)家審計(jì)署培訓(xùn)中心副主任、高級(jí)審計(jì)師章軻表示審慎地期待。
審計(jì)署的一位官員說(shuō)，審計(jì)報(bào)告中披露的問(wèn)題一般都會(huì)得到落實(shí)。在審計(jì)意見(jiàn)下達(dá)后，按規(guī)定要求被審計(jì)單位應(yīng)在90日之內(nèi)反饋資金結(jié)果。像糾查、處罰、罰款之類(lèi)的問(wèn)題都會(huì)落實(shí)；涉及到人的問(wèn)題，進(jìn)入司法程序后，他們往往能得到立案的通知，具體的處理結(jié)果審計(jì)部門(mén)沒(méi)辦法干涉。
記者對(duì)去年審計(jì)報(bào)告涉及的一些大案要案的處理狀況進(jìn)行了追蹤調(diào)查，結(jié)果顯示，大部分案件已經(jīng)得到有效處理。
比如去年頗為引人注目的案件之一：中國(guó)電子進(jìn)出口總公司原總經(jīng)理等人，于1994年10月和1995年2月，違規(guī)為北京和山東兩家公司辦理進(jìn)口貨物信用證擔(dān)保，還擅自動(dòng)用巨額資金投資或出借給香港和北京的有關(guān)公司，給國(guó)家造成巨額損失，直接責(zé)任人曾7年沒(méi)有被追究責(zé)任。
記者了解到，對(duì)此事國(guó)務(wù)院已責(zé)成公安部立案查處，審計(jì)報(bào)告提及的擔(dān)保、投資和借款事項(xiàng)已經(jīng)打了多年官司，當(dāng)時(shí)的直接責(zé)任人、中電公司財(cái)務(wù)處副處長(zhǎng)巫某已經(jīng)被判處無(wú)期徒刑。
如涉及金融機(jī)構(gòu)的案件，去年的報(bào)告提到，對(duì)建設(shè)銀行及其20個(gè)分行2001年資產(chǎn)負(fù)債損益情況的審計(jì)，查出隱瞞收入、盈虧不實(shí)、私設(shè)“小金庫(kù)”等問(wèn)題；違規(guī)經(jīng)營(yíng)問(wèn)題比較突出，主要是違規(guī)放貸、違規(guī)簽發(fā)及貼現(xiàn)承兌匯票、高息攬存和違規(guī)拆借。抽查建行廣州地區(qū)8家支行的樓宇按揭貸款，發(fā)現(xiàn)有10億元是虛假按揭，有的不法分子甚至內(nèi)外勾結(jié)，騙取銀行資金。如廣東省汕尾市公安局某副局長(zhǎng)，1998至1999年，冒用他人名義，出具虛假證明，騙取建行廣州市芳村支行按揭貸款3793萬(wàn)元，有3270萬(wàn)元已無(wú)法追回，其中轉(zhuǎn)入該副局長(zhǎng)等人個(gè)人賬戶(hù)的2576萬(wàn)元全部被提取現(xiàn)金，去向不明。
記者通過(guò)有關(guān)方面了解到，目前，該副局長(zhǎng)等9名犯罪嫌疑人已被公安機(jī)關(guān)拘捕。2003年初，建設(shè)銀行收到審計(jì)署的審計(jì)意見(jiàn)后，迅速查處暴露出的各種問(wèn)題，已處理474名責(zé)任人。根據(jù)審計(jì)報(bào)告反映的21起經(jīng)濟(jì)案件線(xiàn)索，建行已處理8起經(jīng)濟(jì)案件，處理責(zé)任人39名；正在處理的7起；待處理的6起；對(duì)其中性質(zhì)嚴(yán)重的原汕尾市公安局某副局長(zhǎng)出具虛假證明、騙取銀行資金的問(wèn)題，建行追究了8名有關(guān)人員的責(zé)任，包括處級(jí)干部3人，科級(jí)干部2人。建設(shè)銀行廣東省分行對(duì)部分支行存在的虛假按揭貸款問(wèn)題進(jìn)行了多次清理，目前已有63名責(zé)任人分別受到行政或經(jīng)濟(jì)處罰。
在去年的審計(jì)報(bào)告還提到，湖北省荊州市長(zhǎng)江河道管理局洪湖分局某副局長(zhǎng)與他人相互勾結(jié)，在界牌河段長(zhǎng)江干堤綜合治理項(xiàng)目建設(shè)中，采取捏造項(xiàng)目、簽訂虛假合同、偽造驗(yàn)收資料等手段，涉嫌騙取私分國(guó)債資金206萬(wàn)元。
記者通對(duì)有關(guān)方面的采訪(fǎng)得知，此案已移交當(dāng)?shù)厮痉C(jī)關(guān)立案查處，目前有6名犯罪嫌疑人被拘捕、判刑，其中某副局長(zhǎng)被判處有期徒刑14年。
但是，盡管多方努力，記者卻很難得到中央有關(guān)部門(mén)對(duì)自身存在問(wèn)題的處理情況。
事實(shí)上，在每一輪的審計(jì)風(fēng)暴中，這方面的信息都分外引人注意，而出現(xiàn)問(wèn)題的部門(mén)也格外諱莫如深。在此次審計(jì)署報(bào)告中，又一批部門(mén)和機(jī)構(gòu)上了“審計(jì)名單”，它們包括：動(dòng)用中國(guó)奧委會(huì)專(zhuān)項(xiàng)資金蓋住宅樓的國(guó)家體育總局；編造、變?cè)臁傲謽I(yè)治沙項(xiàng)目”貸款合同套取財(cái)政貼息資金的國(guó)家林業(yè)局調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)院，以及違規(guī)使用預(yù)算資金的國(guó)防科工委。
此次審計(jì)報(bào)告中透露出來(lái)的一些大案要案已經(jīng)開(kāi)始了問(wèn)責(zé)的過(guò)程，關(guān)于一些問(wèn)題的處理情況不斷見(jiàn)諸報(bào)端。如報(bào)告中提到的，投資22.79億元的國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目河南省煤氣化工程，從立項(xiàng)到2001年竣工投產(chǎn)歷時(shí)16年，其間燃?xì)馐袌?chǎng)供求發(fā)生重大變化，但項(xiàng)目決策者和建設(shè)單位仍堅(jiān)持按原定規(guī)劃進(jìn)行建設(shè)，致使項(xiàng)目建成后只能按設(shè)計(jì)供氣能力的一半運(yùn)行，經(jīng)營(yíng)陷入嚴(yán)重困境，僅2002年度就虧損兩億多元。
據(jù)稱(chēng)，河南省政府及煤炭工業(yè)局等已多次研究煤氣化遺留問(wèn)題，并正在慎重調(diào)研，準(zhǔn)備選擇煤業(yè)大集團(tuán)來(lái)對(duì)該公司進(jìn)行資產(chǎn)重組。
而采取各種手段弄虛作假、偷工減料的長(zhǎng)江堤防隱蔽工程，現(xiàn)在已發(fā)現(xiàn)涉嫌經(jīng)濟(jì)犯罪案件線(xiàn)索15起，已向司法機(jī)關(guān)移送案件7起，有5起已經(jīng)立案，涉案人員32人，目前已逮捕21人，其中正廳級(jí)1人，處級(jí)4人；移交長(zhǎng)江航道委員會(huì)紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)查處20余人，還有部分涉嫌犯罪的案件正在進(jìn)一步的調(diào)查落實(shí)中。
遺憾的是，這些信息中依然不包括國(guó)家有關(guān)部委的處理情況。究竟誰(shuí)將為這些問(wèn)題負(fù)責(zé)，公眾依然不得而知。
如何杜絕一犯再犯？
面對(duì)這樣一份審計(jì)報(bào)告，公眾往往會(huì)問(wèn)：為什么有些問(wèn)題在不斷重復(fù)發(fā)生？如林業(yè)局的名字，已經(jīng)是兩次出現(xiàn)在“審計(jì)名單”上，而長(zhǎng)江堤防工程，也是第二次出現(xiàn)，并且數(shù)額比去年更為巨大。
國(guó)家審計(jì)署審計(jì)科研所副所長(zhǎng)、研究員崔振龍認(rèn)為，盡管今年的審計(jì)報(bào)告所列的8個(gè)方面問(wèn)題諸如中央預(yù)算管理、中央基本建設(shè)預(yù)算管理、中央部門(mén)預(yù)算執(zhí)行、稅收征管、專(zhuān)項(xiàng)資金管理使用、財(cái)政資金投資效益、金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)負(fù)債損益、原國(guó)家電力公司領(lǐng)導(dǎo)班子任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任等，與去年同期所作的審計(jì)報(bào)告類(lèi)似，但今年的審計(jì)報(bào)告在揭露問(wèn)題的同時(shí)更關(guān)注制度缺陷，即由于缺少相關(guān)制度或制度設(shè)計(jì)不合理導(dǎo)致問(wèn)題的產(chǎn)生。
“這就是審計(jì)要在宏觀(guān)層面上發(fā)揮作用，向有效性轉(zhuǎn)變，通過(guò)審計(jì)不僅要揭露問(wèn)題，而且要促進(jìn)國(guó)家制度的完善。這跟審計(jì)人員認(rèn)識(shí)水平的提高有關(guān)，跟我們的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移也有關(guān)。我們更注重從宏觀(guān)層面上解決問(wèn)題，不能老是就事論事，這樣才能避免問(wèn)題的一犯再犯�！�
國(guó)家審計(jì)署培訓(xùn)中心副主任、高級(jí)審計(jì)師章軻把報(bào)告中披露的問(wèn)題分為三類(lèi)：
一類(lèi)是水平問(wèn)題，包括管理、決策、認(rèn)識(shí)水平。這類(lèi)問(wèn)題的解決有賴(lài)于認(rèn)識(shí)水平的提高，尤其在決策中程序很重要，信息應(yīng)該公開(kāi)，同時(shí)制度建設(shè)應(yīng)該跟上，杜絕同類(lèi)問(wèn)題的發(fā)生。
二類(lèi)是在目前表現(xiàn)得很強(qiáng)烈、而且預(yù)計(jì)在未來(lái)10年還會(huì)繼續(xù)存在的問(wèn)題，就是部門(mén)利益或小集體利益。部門(mén)利益的產(chǎn)生其實(shí)是跟近年來(lái)轉(zhuǎn)制過(guò)程中的激勵(lì)機(jī)制和分配機(jī)制有關(guān)。這類(lèi)問(wèn)題的解決并不能隨著審計(jì)報(bào)告的出臺(tái)而迅速消失，需要在改革中慢慢得到解決。
三類(lèi)是舞弊、犯罪問(wèn)題，這是屬于嚴(yán)厲打擊的范疇。
“按照《審計(jì)法》，審計(jì)目標(biāo)一般有三個(gè)層次：真實(shí)、合法、有效。事實(shí)上，我們現(xiàn)在正在關(guān)注‘有效’。新的五年審計(jì)規(guī)劃中，我們要拿50%的力量向效益審計(jì)轉(zhuǎn)變，使審計(jì)效益向更高層次發(fā)揮作用�！币晃粚徲�(jì)署的工作人員這樣透露。
審計(jì)獨(dú)立性如何保證？
去年，中央電視臺(tái)《面對(duì)面》記者王志采訪(fǎng)李金華的時(shí)候，反復(fù)追問(wèn)，剛剛點(diǎn)了財(cái)政部的名，“轉(zhuǎn)手你還得跟財(cái)政部要錢(qián)，你怎么能保證公正？”
而李金華那時(shí)也承認(rèn)，這確實(shí)是使人們感到疑惑的一個(gè)問(wèn)題。“我覺(jué)得這個(gè)問(wèn)題可以從通過(guò)立法進(jìn)一步從體制上……去解決這個(gè)問(wèn)題。……比方說(shuō)通過(guò)法律的規(guī)定，把審計(jì)的經(jīng)費(fèi)獨(dú)立出來(lái)�！�
“審計(jì)報(bào)告對(duì)許多問(wèn)題的披露得到了中央政府的支持，說(shuō)明了它的現(xiàn)實(shí)有效性。在這種現(xiàn)實(shí)有效性下，中國(guó)審計(jì)工作還有待得到公眾的支持和諒解，比如審計(jì)的獨(dú)立性�！闭螺V這樣評(píng)價(jià)兩次審計(jì)報(bào)告取得的強(qiáng)烈反響。
審計(jì)的獨(dú)立性問(wèn)題在學(xué)界和社會(huì)上一直存有爭(zhēng)議之聲。人們不斷追問(wèn)的是，在我國(guó)現(xiàn)行的體制框架內(nèi)，審計(jì)帶有較濃厚的政府內(nèi)部監(jiān)督色彩，既要監(jiān)督政府又要受政府領(lǐng)導(dǎo)，它的獨(dú)立性如何能得到保證？
對(duì)于審計(jì)獨(dú)立性的理解，學(xué)者從理論上往往將其概括為兩個(gè)方面，一是形式上，一是實(shí)質(zhì)上的。形式上的獨(dú)立主要是從組織地位上保證審計(jì)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，機(jī)構(gòu)設(shè)置能保證審計(jì)機(jī)關(guān)在領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系中，不存在和被審計(jì)單位有經(jīng)濟(jì)和行政上的聯(lián)系，如此才能保證審計(jì)工作不受干擾。
現(xiàn)在有一些國(guó)家是將審計(jì)機(jī)構(gòu)設(shè)置在立法機(jī)構(gòu)下，還有一些國(guó)家的審計(jì)部門(mén)是獨(dú)立于立法、司法和行政之外的。崔振龍認(rèn)為，我國(guó)審計(jì)機(jī)構(gòu)設(shè)置在政府內(nèi)部，這種體制并不見(jiàn)得有多大的缺陷。1982年憲法確立的這種審計(jì)制度適合當(dāng)時(shí)特定的政治和經(jīng)濟(jì)條件。憲法明確規(guī)定，“國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)在國(guó)務(wù)院總理的領(lǐng)導(dǎo)下獨(dú)立開(kāi)展工作，不受其他部門(mén)單位的干涉�！彼噪m然是在政府的領(lǐng)導(dǎo)下工作，但憲法保證了審計(jì)的獨(dú)立性。
針對(duì)公眾和媒體所質(zhì)疑的審計(jì)“體制缺陷”，崔振龍的觀(guān)點(diǎn)代表了相當(dāng)一部分學(xué)者的認(rèn)識(shí)。審計(jì)的獨(dú)立性不能光看它歸屬于哪個(gè)機(jī)構(gòu)，而是看它有無(wú)實(shí)質(zhì)的內(nèi)容。比如，如果審計(jì)機(jī)關(guān)的預(yù)算不能相對(duì)獨(dú)立和超脫，那么它對(duì)財(cái)政部門(mén)就會(huì)有一定的依賴(lài)關(guān)系，就不利于審計(jì)部門(mén)對(duì)財(cái)政部門(mén)進(jìn)行高效率地、更加嚴(yán)格地監(jiān)督。還有，如果人員和機(jī)構(gòu)的管理受制于政府的某些部委，那么在審計(jì)時(shí)就會(huì)受到牽制�！斑@些方面都是需要更好地改善，不一定說(shuō)審計(jì)機(jī)關(guān)要?dú)w誰(shuí)管才能解決問(wèn)題。當(dāng)然，為了更好地揭露問(wèn)題，在審計(jì)的獨(dú)立性方面應(yīng)該更好地創(chuàng)新。”高級(jí)審計(jì)師章軻提出。
相比形式上的獨(dú)立性，另一種更重要的是審計(jì)的精神獨(dú)立，即人的精神面貌和工作態(tài)度�！叭说莫�(dú)立性是內(nèi)因，制度是外在的約束。我們要保障審計(jì)的獨(dú)立性，在目前的制度框架下審計(jì)是有其制度空間的�！�
“我認(rèn)為目前的審計(jì)體制并非沒(méi)有弊端，但適合國(guó)情。”崔振龍強(qiáng)調(diào)。一些國(guó)家立法機(jī)構(gòu)在預(yù)算管理上的權(quán)力非常強(qiáng)，在這種情況下審計(jì)部門(mén)設(shè)立在立法機(jī)構(gòu)下，服務(wù)于預(yù)算管理就更容易發(fā)揮作用。而就我們國(guó)家目前情況看，政府在整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)管理中發(fā)揮著非常大的作用。比如說(shuō)金融機(jī)構(gòu)不是獨(dú)立的、市場(chǎng)化的金融機(jī)構(gòu)，是國(guó)家所有的，它的管理很大程度上是依賴(lài)政府去管理的；財(cái)政很大程度上是政府在管理；國(guó)有企業(yè)也是政府在管理。在這種特定的經(jīng)濟(jì)管理模式下，如果脫離政府，審計(jì)工作的空間可能更小了。
但學(xué)者們也不諱言審計(jì)工作自身的局限性，比如事后性，只能在事后監(jiān)督，沒(méi)辦法做到事前監(jiān)督。與此同時(shí)，目前國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的力量比較有限，不可能百分之百的覆蓋，每年只能有重點(diǎn)的選擇，這樣難免造成一些重大問(wèn)題不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)。
但來(lái)自審計(jì)署的消息還是令人振奮的：從今年4月開(kāi)始，以后每年審計(jì)報(bào)告將實(shí)行“直通車(chē)”，不論面對(duì)被審計(jì)機(jī)關(guān)還是向上匯報(bào)只采用一個(gè)報(bào)告，全面反映情況，表達(dá)審計(jì)機(jī)關(guān)的意見(jiàn)，并向社會(huì)公布，提高審計(jì)機(jī)關(guān)的透明度。而往年只是選擇其中的一些事項(xiàng)向社會(huì)報(bào)告，并且備有“不同版本”。
“國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)正在走向開(kāi)放，如果沒(méi)有這點(diǎn)，我們今天就無(wú)法看到這些問(wèn)題披露在公眾面前，這本身就說(shuō)明了中國(guó)政治文明建設(shè)的進(jìn)步。”國(guó)家審計(jì)署的一位官員對(duì)記者說(shuō)。
建議審計(jì)部門(mén)轉(zhuǎn)為對(duì)人大負(fù)責(zé)
李金華審計(jì)長(zhǎng)上周三向全國(guó)人大常委會(huì)做的審計(jì)報(bào)告創(chuàng)了兩個(gè)紀(jì)錄：其一，報(bào)告全文11000余字，85%用來(lái)談問(wèn)題，10%用來(lái)提意見(jiàn)。問(wèn)題涉及面之廣、點(diǎn)之多、度之深，前所未有。
記得去年的審計(jì)報(bào)告就曾引起了轟動(dòng)。那份報(bào)告全文8000余字，90%用來(lái)談問(wèn)題提意見(jiàn)。當(dāng)時(shí)，有聽(tīng)過(guò)報(bào)告的人大常委對(duì)媒體表示：“從未見(jiàn)過(guò)如此嚴(yán)厲而坦率的報(bào)告�！�
不知這位委員聽(tīng)了今年的報(bào)告后會(huì)作何感想。
其二，輿論反響之熱烈。各類(lèi)媒體的如潮報(bào)道自不待言，短短幾天內(nèi)新浪網(wǎng)上的相關(guān)評(píng)論就逼近了500頁(yè)，有1萬(wàn)多人發(fā)表了觀(guān)點(diǎn)。這樣的熱評(píng)，同期內(nèi)只有歐洲杯足球賽可以媲美。
在這里，筆者想把媒體報(bào)道中已多次提及的一個(gè)觀(guān)點(diǎn)專(zhuān)門(mén)提出來(lái)，那就是：建議決策者考慮讓審計(jì)部門(mén)由現(xiàn)在的對(duì)行政機(jī)構(gòu)、即各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)，轉(zhuǎn)為對(duì)立法機(jī)構(gòu)，即各級(jí)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)。
為何要做這樣的調(diào)整呢？
首先是便于審計(jì)部門(mén)更好地履行職責(zé)，藉此加強(qiáng)人大監(jiān)督的力度。
1983年設(shè)立的國(guó)家審計(jì)署是國(guó)務(wù)院行政序列中的正部級(jí)單位，按照《憲法》規(guī)定，其職責(zé)是“對(duì)國(guó)務(wù)院各部門(mén)和地方各級(jí)政府的財(cái)政收支，對(duì)國(guó)家的財(cái)政金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財(cái)務(wù)收支，進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督”。
通俗地講，審計(jì)署的工作就是“查賬”，所有的公共資金和公共資產(chǎn)(國(guó)有資產(chǎn))，均在其審查之列。用李金華的話(huà)來(lái)講，“審計(jì)就是國(guó)家財(cái)產(chǎn)和納稅人的看門(mén)狗”。
按理來(lái)說(shuō)，這條“看門(mén)狗”的權(quán)威已經(jīng)有了足夠保障，我國(guó)《憲法》和《審計(jì)法》都規(guī)定：“審計(jì)機(jī)關(guān)在國(guó)務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下，依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，不受其他行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉�！�
既然如此，審計(jì)部門(mén)還有必要轉(zhuǎn)對(duì)人大負(fù)責(zé)嗎？
各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)證明，外部監(jiān)督總是比內(nèi)部監(jiān)督更有效。審計(jì)署再獨(dú)立，畢竟仍隸屬行政系統(tǒng)，不能完全排除內(nèi)部監(jiān)督可能帶來(lái)的問(wèn)題，何況像李金華這樣的審計(jì)長(zhǎng)又太難能可貴。
正因?yàn)槿绱�，在已�?jīng)建立國(guó)家審計(jì)制度的160多個(gè)國(guó)家中，大多數(shù)國(guó)家的審計(jì)機(jī)關(guān)都完全獨(dú)立于政府，直接對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。李金華本人也同意，這種模式是目前世界審計(jì)制度的主流。
從法理上講，審計(jì)部門(mén)轉(zhuǎn)對(duì)立法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)也更為順暢。
如前所述，審計(jì)部門(mén)的職責(zé)是看護(hù)國(guó)家財(cái)產(chǎn)。所謂國(guó)家財(cái)產(chǎn)，在我們這個(gè)以公有制為主體的國(guó)家，就是國(guó)有資產(chǎn)。我國(guó)法律規(guī)定，國(guó)有資產(chǎn)歸全民所有。我國(guó)法律還規(guī)定，由公民納稅形成的公共資金，使用前必須列入各級(jí)政府預(yù)算，預(yù)算由人民代表大會(huì)批準(zhǔn)，預(yù)算執(zhí)行接受人民監(jiān)督。
根據(jù)《憲法》，我國(guó)人民通過(guò)經(jīng)其選舉產(chǎn)生的人民代表行使國(guó)家權(quán)力，而人民代表行使權(quán)力的機(jī)關(guān)，正是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。
長(zhǎng)期以來(lái)，各級(jí)人大在行使權(quán)力的過(guò)程中或多或少地處于有心無(wú)力的尷尬境況。以預(yù)算審批為例，這項(xiàng)《憲法》賦予人大的重要職責(zé)一直未能得到很好的履行。地方人大尤其是市縣人大，許多都沒(méi)有設(shè)立預(yù)算委員會(huì)。而全國(guó)人大常委會(huì)的預(yù)算工作委員會(huì)也只有20個(gè)人。很難想象，這區(qū)區(qū)20個(gè)人如何去審查上萬(wàn)億的中央預(yù)算資金。
全國(guó)審計(jì)系統(tǒng)有8萬(wàn)余人(其中國(guó)家審計(jì)署2000余人)，其中大部分是專(zhuān)業(yè)財(cái)會(huì)人員。如果這8萬(wàn)大軍能夠劃歸人大，那么勢(shì)必大大加強(qiáng)人大系統(tǒng)的專(zhuān)業(yè)化，從而大大提升其監(jiān)督“一府兩院”(政府、檢察院、法院)的能力。
如果人大其他方面的制度建設(shè)也能同時(shí)推進(jìn)，比如人大代表的專(zhuān)職化，那勢(shì)必會(huì)對(duì)中國(guó)的廉政建設(shè)、民主與法治建設(shè)起到深遠(yuǎn)的影響。
當(dāng)然，審計(jì)部門(mén)轉(zhuǎn)變隸屬關(guān)系事關(guān)全局，首先面臨的問(wèn)題就是需要修改《憲法》、《審計(jì)法》等相關(guān)法律，因此不可不慎。
但是，改革總是會(huì)遇到困難的。換一個(gè)角度看，相比把計(jì)劃經(jīng)濟(jì)改成市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)這樣的大改革，審計(jì)制度的改革就只能算是小改革了。( 文 ／ 張立勤 摘自《南方周末》)
