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本刊記者/楊中旭
在“問責(zé)風(fēng)暴”的背景下，黨政官員如何進(jìn)退上下，是社會各界的關(guān)注重點
孟鐵林和吳曉東，分別有中國首個“公推公選”的縣長和市長之譽(yù)。
在他們年初分別當(dāng)選為江蘇省徐州市沛縣縣長和江蘇省金壇市市長之前，江蘇進(jìn)行的“公推公選”，備受媒體關(guān)注。但在當(dāng)時，“公推公選”尚是個案。數(shù)年以來，多個地方雖都有試點，但如何操作做法不一。
2004年4月8日，中共中央出臺了《公開選拔黨政領(lǐng)導(dǎo)干部暫行規(guī)定》，其中對五種情形下的干部選任要求“一般應(yīng)進(jìn)行公開選拔”，并確定了相應(yīng)的程序——這使得此前由各地進(jìn)行的試驗和試點得以規(guī)范化，改變了各地規(guī)則各異，步調(diào)不一的狀況。
同步出臺的《黨的地方委員會全體會議對下一級黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)班子正職擬任人選和推薦人選表決辦法》，則將16大上要求推行的“全委會票決制”寫入規(guī)范性文件，它明確了市(地、州、盟)、縣(市、區(qū)、旗)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子正職，一般應(yīng)經(jīng)由上級黨委全委會無記名投票表決，這使各地近來進(jìn)行的“票決制”探索有望制度化。
這兩份文件，和另外3個文件一起，組成了一種較為完善的干部任免機(jī)制。
任，除了上述兩個文件，還有《黨政機(jī)關(guān)競爭上崗工作暫行規(guī)定》。
免，包括《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》、《關(guān)于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職從事經(jīng)營活動有關(guān)問題的意見》。
5個文件涉及的內(nèi)容，均是對最近幾年來干部人事制度進(jìn)行的改革探索的總結(jié)和完善，或是對在實踐中出現(xiàn)的熱點難點問題進(jìn)行的規(guī)范，如“引咎辭職”和“干部下海經(jīng)商”、“權(quán)力期權(quán)化”等。
現(xiàn)實性和可操作性，是這些規(guī)定的共同特點。
這5個文件連同稍早時候由中紀(jì)委、中組部聯(lián)合出臺的《關(guān)于對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在企業(yè)兼職進(jìn)行清理的通知》，被形象地稱為“5＋1”文件。有媒體認(rèn)為，“5＋1”文件的出臺是一個信號——中國的干部人事制度改革，已由局部改革、單項突破轉(zhuǎn)向綜合配套、整體推進(jìn)的階段。
官員如何退出？
除了對干部選任定下了規(guī)矩，“5+1”文件另一令人矚目之處是對干部的“退出”機(jī)制進(jìn)行了規(guī)范——退出機(jī)制的不完善，甚至只能進(jìn)不能出，只能上不能下，是中國干部人事制度長期以來的痼疾。
4月以來的“問責(zé)風(fēng)暴”，在“退出機(jī)制”上打開一個突破口。但其間生出了一些爭議，正來自于制度的缺失或滯后。
4月20日，因為“不在狀態(tài)”，四川省成都市金堂縣淮口鎮(zhèn)黨委書記汪光友被免去職務(wù)。這可以被視為對問責(zé)范圍的完善和擴(kuò)大，它不再僅限于“事故問責(zé)”。
在《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》中，規(guī)定了引咎辭職的情形有九種，其中包括“疏于管理監(jiān)督，致使班子成員或者下屬連續(xù)或多次出現(xiàn)嚴(yán)重違紀(jì)違法行為，造成惡劣影響，負(fù)主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的。”這意味著，再有連續(xù)性、大面積的地區(qū)腐敗大案，主要領(lǐng)導(dǎo)已難辭其咎。
另外，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部還需為“配偶、子女、身邊工作人員嚴(yán)重違紀(jì)違法知情不管，造成惡劣影響”而引咎辭職。
這些規(guī)定，無疑有著積極的意義，使得黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的“須問之責(zé)”更為明確，難于以各種理由逃避責(zé)任追究。
前段時間的“問責(zé)風(fēng)暴”，首先刮到了行政官員身上，中央黨校教授王貴秀曾有疑問：明明書記的權(quán)力更大，為何引咎辭職的都是行政領(lǐng)導(dǎo)？
這一疑問現(xiàn)在有了解答，在《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》中，對于“引咎辭職”之規(guī)定同時適用于“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部”。應(yīng)當(dāng)引咎辭職而不從者，將責(zé)令辭職，否則予以免職或提請任免機(jī)關(guān)罷免。由此，問責(zé)也“問”到了黨的干部頭上，他們并不享有“豁免權(quán)”。汪光友便是其例。
但是，在“汪光友事件”的另外一面，四川省社科院一位學(xué)者曾提出疑問：免職是否嚴(yán)格依法按章進(jìn)行？
根據(jù)《國家公務(wù)員暫行條例》，“非因法定事由和非經(jīng)法定程序，不被免職、降職、辭退或者行政處分”，這樣的原則，應(yīng)當(dāng)也適用于黨的干部。
“不在狀態(tài)”到底是一種什么樣的狀況？成都方面給出的理由包括“工作不在狀態(tài)，不思進(jìn)取，無所作為，以致為官三年半所在地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展錯過了重要的發(fā)展機(jī)遇期”。
具體的事實，據(jù)媒體公開報道，是在成都市領(lǐng)導(dǎo)視察淮口鎮(zhèn)時，提出的“如何推行城鄉(xiāng)一體化”的問題沒有得到令人滿意的回答，城鎮(zhèn)的臟亂差，遭致了批評。在領(lǐng)導(dǎo)視察的次日，汪被金堂縣委免去職務(wù)。
媒體的報道沒有具體說明汪觸犯了黨紀(jì)政紀(jì)中的哪一條，也未見報道汪做過怎樣的申辯。“‘不在狀態(tài)’內(nèi)涵到底是什么，很難言傳，更多是意會�！泵襟w引用四川省紀(jì)委法規(guī)室一位官員的話說。
“問責(zé)風(fēng)暴”，如果不按規(guī)章進(jìn)行，法治也就失去了其本來的意義。此次中央的5個文件，正是要求“全面推進(jìn)干部人事工作的科學(xué)化、民主化和制度化”。因此，中國人民大學(xué)毛壽龍教授對本刊表示了他對“問責(zé)風(fēng)暴”的擔(dān)心，即矯枉過正。
學(xué)者亦有這樣的擔(dān)心，如果“問責(zé)制度”不能實現(xiàn)民主化和制度化，可能導(dǎo)致上級領(lǐng)導(dǎo)裁量權(quán)的擴(kuò)大，甚至主要領(lǐng)導(dǎo)一言而定，也可能帶來負(fù)面影響——比如地方領(lǐng)導(dǎo)變動過于頻繁，以及下級官員人心惶惶，戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢。
關(guān)注官員退出之后
退出機(jī)制的規(guī)范，也包括退出之后官員的行為。
在同時頒布的《關(guān)于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職從事經(jīng)營活動有關(guān)問題的意見》中，要求“切實從源頭上防范因領(lǐng)導(dǎo)干部辭職‘下�！T發(fā)新的腐敗行為”。
《意見》開門見山地指出“一些值得注意的問題”：有的領(lǐng)導(dǎo)干部未經(jīng)組織批準(zhǔn)擅自離崗；有的辭職后直接受聘于原管轄地區(qū)或者管轄業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的企業(yè)，利用在職時的職務(wù)影響進(jìn)行不公平競爭，謀取不正當(dāng)利益。文件由此要求“對黨的高級干部、地方黨政正職和一些特殊崗位的干部辭去公職應(yīng)當(dāng)從嚴(yán)掌握”。
文件具體要求，“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭去公職后三年內(nèi)，不得到原任職務(wù)管轄的地區(qū)和業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的企業(yè)、經(jīng)營性事業(yè)單位和社會中介組織任職，不得從事或者代理與原工作業(yè)務(wù)直接相關(guān)的經(jīng)商、辦企業(yè)活動。”
相應(yīng)的條文也被寫入了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》之中。
這與中紀(jì)委此前出臺的“三年兩不準(zhǔn)”的廉潔自律規(guī)定(針對離職、離退休干部)異曲同工。
“腐敗的期權(quán)化”，在今年“兩會”期間曾引起代表的高度關(guān)注，新規(guī)對此也予以規(guī)范。但是，如果有人違反規(guī)定當(dāng)如何制裁，新規(guī)中未見有明確規(guī)定，其作用尚待觀察。
同樣，新規(guī)也注意到了此前議論較多的“下臺官員”何去何從的問題，它要求“對引咎辭職、責(zé)令辭職以及自愿辭去領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的干部，根據(jù)辭職原因、個人條件、工作需要等情況予以適當(dāng)安排”。
但是，至于如何安排，應(yīng)予細(xì)化，以防為一些被問責(zé)官員“暫避風(fēng)頭”留下操作空間。
