(聲明：刊用中國(guó)《中華文摘》稿件務(wù)經(jīng)書面授權(quán))
文/王禮鑫
公務(wù)員收入分配領(lǐng)域中的問(wèn)題是我國(guó)當(dāng)前收入分配領(lǐng)域諸多問(wèn)題的一種表現(xiàn)、一個(gè)側(cè)面，同時(shí)也是由收入分配問(wèn)題而產(chǎn)生的社會(huì)矛盾的原因之一。比如，地區(qū)及城鄉(xiāng)之間的差距過(guò)大、工資外收入比重過(guò)高等問(wèn)題，既是全國(guó)范圍內(nèi)存在的問(wèn)題，也是公務(wù)員收入分配領(lǐng)域中存在的問(wèn)題，后者是前者的一種表現(xiàn)或一個(gè)側(cè)面。
不過(guò)，同其他行業(yè)比較，公務(wù)員收入分配中的部分問(wèn)題更為突出，也容易引起關(guān)注，甚至已經(jīng)成為一個(gè)社會(huì)熱點(diǎn)、焦點(diǎn)問(wèn)題。在居民收入差距擴(kuò)大而導(dǎo)致的收入公平性認(rèn)同感下降、局部社會(huì)不滿等問(wèn)題的背后，一個(gè)原因是部分社會(huì)成員對(duì)公務(wù)員收入現(xiàn)狀的不認(rèn)同。
當(dāng)前公務(wù)員收入分配領(lǐng)域中到底存在哪些問(wèn)題？回答這個(gè)問(wèn)題之前，首先要弄清楚公務(wù)員收入的構(gòu)成、絕對(duì)值等。
公務(wù)員的收入構(gòu)成，是一個(gè)比城鎮(zhèn)居民收入構(gòu)成更復(fù)雜的問(wèn)題。改革開放以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)居民收入分配中有兩個(gè)重要變化：一是來(lái)源的多元化，二是工資外收入在全部收入中比重高。
公務(wù)員收入到底有多少？由于工資外收入比重較高，1990年代以來(lái)統(tǒng)計(jì)部門提供的有關(guān)工資的數(shù)據(jù)已不能反映包括公務(wù)員在內(nèi)的大部分行業(yè)從業(yè)人員收入的真實(shí)情況。同時(shí)，筆者也沒(méi)有發(fā)現(xiàn)能夠客觀估計(jì)公務(wù)員實(shí)際收入的可信資料。因此，本文關(guān)于公務(wù)員實(shí)際收入的絕對(duì)、相對(duì)水平等方面的結(jié)論，是基于有關(guān)資料進(jìn)行的一種推測(cè)。
筆者依據(jù)政府收入對(duì)公務(wù)員收入構(gòu)成進(jìn)行分析，認(rèn)為公務(wù)員收入(不包括非法收入)主要包括合理(或正規(guī))收入、非合理(或非正規(guī))收入兩部分，合理或正規(guī)收入可以進(jìn)一步細(xì)分為基本工資、基本工資外的合理收入兩種類型。這是因?yàn)椋珓?wù)員收入中，無(wú)論是合理的還是非合理的，都來(lái)源于相應(yīng)的政府收入；而當(dāng)前我國(guó)政府全部收入包括三個(gè)部分：預(yù)算內(nèi)收入、預(yù)算外收入、制度外收入。一般地，公務(wù)員合理收入，即基本工資、基本工資外的合理收入，資金來(lái)源是預(yù)算內(nèi)收入、預(yù)算外收入。而非合理收入，其資金來(lái)源是制度外收入。
基于這一分類及其他資料，筆者認(rèn)為當(dāng)前我國(guó)公務(wù)員收入分配領(lǐng)域存在三個(gè)主要問(wèn)題：結(jié)構(gòu)不合理、地區(qū)、行業(yè)、機(jī)關(guān)、部門、職務(wù)等之間差距過(guò)大、近年來(lái)增長(zhǎng)速度過(guò)快。
非合理收入超過(guò)合理收入
所謂公務(wù)員收入結(jié)構(gòu)不合理，一指基本工資中職務(wù)工資比重偏高、級(jí)別工資偏低，二指基本工資在合理收入中比重偏低，三指合理收入比重偏低�；竟べY，在《公務(wù)員法》實(shí)施前由四個(gè)部分組成，即職務(wù)工資、級(jí)別工資、基礎(chǔ)工資、工齡工資；職務(wù)工資偏高是工資制度設(shè)計(jì)中的問(wèn)題。
基本工資外的合理收入與非合理收入，表現(xiàn)形式都是津貼、獎(jiǎng)金、補(bǔ)貼、福利等，之所以區(qū)分為合理與非合理，一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是資金來(lái)源不同，來(lái)源于預(yù)算外收入的，大致可以視為合理的；而來(lái)源于制度外收入的，大致可以視為非合理的。因?yàn)橹贫韧馐杖胍环矫娉鲎缘胤秸驼块T的權(quán)宜性、變通性和應(yīng)急安排，沒(méi)有明確的制度依據(jù)和法規(guī)范圍，一方面出自政府系統(tǒng)各個(gè)環(huán)節(jié)近年滋生的“小金庫(kù)”。
“結(jié)構(gòu)不合理中”，首要的問(wèn)題是非合理收入偏高，其次是基本工資外的合理收入比重偏高。在一些地方或部門，非合理收入超過(guò)合理收入已是“公開的秘密”。
近年來(lái)公開發(fā)表的一些調(diào)查研究報(bào)告凸顯了公務(wù)員收入結(jié)構(gòu)不合理的問(wèn)題。如湖南省紀(jì)委研究室等部門在2001年的一份報(bào)告中指出：公職人員薪外收入(工資收入外的合法收入)主要有二：名目繁多的獎(jiǎng)金、五花八門的福利補(bǔ)貼，名目多、發(fā)放濫、數(shù)額多，呈愈演愈烈的失控之勢(shì)。
長(zhǎng)期研究收入分配問(wèn)題的學(xué)者，如李志寧、李實(shí)、陳宗勝等，也都在各自的研究中利用權(quán)威統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)包括公務(wù)員在內(nèi)的部分群體的工資外“灰色收入”過(guò)高的“端倪”。財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)賈康更是直言不諱：公職人員“正規(guī)渠道之外的收入分配歸于分散狀態(tài)下的暗箱操作，為數(shù)愈來(lái)愈大。很多地方和部門，公職人員工資單之外的收入早已大于工資單上的收入……”
同是公務(wù)員，收入差距大
從宏觀到微觀，把公務(wù)員平均收入放在不同級(jí)別中進(jìn)行比較，差距過(guò)大體現(xiàn)在以下五個(gè)方面：
一是地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間公務(wù)員收入差距過(guò)大。這一問(wèn)題主要是我國(guó)當(dāng)前全國(guó)范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異、收入分配差距問(wèn)題的一個(gè)表現(xiàn)。這一點(diǎn)已經(jīng)眾所周知。
二是公務(wù)員平均收入與其他部分行業(yè)從業(yè)人員的收入之間的差距過(guò)大。雖然沒(méi)有所有行業(yè)從業(yè)人員實(shí)際收入的數(shù)據(jù)，但從國(guó)家統(tǒng)計(jì)局提供的工資收入數(shù)據(jù)也可以說(shuō)明這一問(wèn)題。由于相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)不以職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)專門核算公務(wù)員工資，所以本文以國(guó)家統(tǒng)計(jì)局按行業(yè)劃分的“國(guó)家機(jī)關(guān)、政黨機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體”的相關(guān)數(shù)據(jù)為參照。差距主要體現(xiàn)在：當(dāng)前，公務(wù)員的平均工資在全國(guó)平均工資水平之上，介于壟斷行業(yè)與非壟斷行業(yè)之間；近年來(lái)，公務(wù)員平均工資與全國(guó)平均水平之間的絕對(duì)差距在擴(kuò)大。另外，壟斷行業(yè)與權(quán)力部門的工資外收入膨脹更為突出，所以，公務(wù)員實(shí)際收入與一般行業(yè)的從業(yè)人員之間的差距更大。這意味著，公務(wù)員實(shí)際收入高于大多數(shù)社會(huì)成員。
三是中央機(jī)關(guān)、地方、基層之間，以及黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、法院、檢察院等不同機(jī)關(guān)之間的差距過(guò)大。從縱向看，中央國(guó)家機(jī)關(guān)公務(wù)人員的實(shí)際收入一般低于地方；一些地方，省市低于區(qū)縣，區(qū)縣低于鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道。從橫向看，黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)一般低于其他機(jī)關(guān)。
四是同一機(jī)關(guān)不同部門之間差距過(guò)大。這在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部表現(xiàn)得尤為突出。比如，行政收費(fèi)項(xiàng)目較多的公安、建設(shè)、工商、房管、教育等部門，預(yù)算外收入甚至制度外收入相對(duì)“豐厚”，轉(zhuǎn)化為個(gè)人收入的也就相對(duì)多。此外，還存在同一職能部門在同一區(qū)域的不同“地段”差距過(guò)大的現(xiàn)象。如同一個(gè)城市的工商部門，不同城區(qū)之間也可能存在較大差距。
五是領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)與非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)之間差距過(guò)大。同一部門，擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員，其基本工資與普通公務(wù)員差距并不大，但一方面有普通職員沒(méi)有的職務(wù)消費(fèi)，一方面在津貼、獎(jiǎng)金、福利、補(bǔ)貼等方面分配所得可能超過(guò)普通公務(wù)員，所以實(shí)際收入遠(yuǎn)高于普通公務(wù)員。以職務(wù)消費(fèi)為例，財(cái)政部科研所《公務(wù)員職務(wù)消費(fèi)貨幣化問(wèn)題研究》課題組的報(bào)告曾指出，當(dāng)前公務(wù)員職務(wù)消費(fèi)領(lǐng)域主要存在四大問(wèn)題：職務(wù)消費(fèi)供給制在較大范圍存在、職務(wù)消費(fèi)隨意性大、公務(wù)消費(fèi)不透明不規(guī)范、職務(wù)消費(fèi)不公平。
必須要指出的是，筆者并不否認(rèn)地區(qū)、行業(yè)、機(jī)關(guān)、部門、職務(wù)等之間一定差距的合理性，更不是鼓吹平均主義，但當(dāng)前的問(wèn)題是差距過(guò)大；而且這些差距在不同層次、范圍內(nèi)“交叉”存在，不僅導(dǎo)致公務(wù)員收入差距問(wèn)題更為復(fù)雜，而且加劇了社會(huì)分配不公，造成干群關(guān)系、官民關(guān)系緊張等嚴(yán)重后果。
過(guò)快的收入增長(zhǎng)速度
改革開放以來(lái)，尤其是1993年以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，城鄉(xiāng)各行各業(yè)的收入都有了顯著增長(zhǎng)。不過(guò)，在普遍增長(zhǎng)的背后是一部分行業(yè)增長(zhǎng)速度較快，最終導(dǎo)致當(dāng)前行業(yè)之間收入差距擴(kuò)大。其中，10年來(lái)公務(wù)員收入增長(zhǎng)速度也較快。
要證明公務(wù)員收入增長(zhǎng)速度過(guò)快，最好用公務(wù)員實(shí)際收入增速與全國(guó)平均實(shí)際收入比較，其次是看預(yù)算外尤其是制度外收入或支出的增速，以及全部行政管理費(fèi)用支出增速及變化。由于缺少個(gè)人實(shí)際收入、預(yù)算外或制度外收入等方面的權(quán)威統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，本文只能從公務(wù)員工資增速、預(yù)算內(nèi)行政管理費(fèi)用支出變化兩個(gè)側(cè)面來(lái)說(shuō)明。
(1)從公務(wù)員工資增速看，上個(gè)世紀(jì)90年代后期至今，大部分年份的公務(wù)員平均實(shí)際工資指數(shù)高于全國(guó)平均實(shí)際工資指數(shù)。1991～2002年間，公務(wù)員平均實(shí)際工資年均遞增大約10%，而全國(guó)平均實(shí)際工資年均增長(zhǎng)8%。
需要指出的是，從更長(zhǎng)遠(yuǎn)的歷史角度看，因?yàn)樯鲜兰o(jì)80年代公務(wù)員工資增速低于全國(guó)平均水平，90年代公務(wù)員平均工資的增長(zhǎng)有一定的合理性。所以單純的工資增速不能視為過(guò)快增長(zhǎng)的主要證據(jù)。
(2)從行政管理費(fèi)用支出增長(zhǎng)看，預(yù)算內(nèi)行政管理費(fèi)用呈現(xiàn)以下幾個(gè)特點(diǎn)：一是1978年以來(lái)行政管理費(fèi)用支出增長(zhǎng)率一般高于財(cái)政支出增長(zhǎng)率，如1979～1998年間，行政管理費(fèi)用支出增長(zhǎng)率平均為17.7%，而財(cái)政支出增長(zhǎng)率為12.3%。二是行政管理支出的內(nèi)部結(jié)構(gòu)中，人員經(jīng)費(fèi)(工資、福利費(fèi)、離退休人員費(fèi)用等)增長(zhǎng)快于公用經(jīng)費(fèi)(公務(wù)費(fèi)、修繕費(fèi)、設(shè)備購(gòu)置費(fèi)、業(yè)務(wù)費(fèi))，如1991～1995年，人員經(jīng)費(fèi)中的工資、補(bǔ)貼和其他費(fèi)用，年均增長(zhǎng)率分別為24.8%、25%、26.1%，分別比行政管理費(fèi)用支出增長(zhǎng)率高出4～6個(gè)百分點(diǎn)。行政管理支出的增速，尤其是人員經(jīng)費(fèi)的增速，從一個(gè)側(cè)面說(shuō)明了公務(wù)員收入的增速。
公務(wù)員收入增速快，還可以從一些“跡象”來(lái)說(shuō)明，一是2004～2005年間網(wǎng)絡(luò)輿論對(duì)公務(wù)員新一輪增資的質(zhì)疑；二是從中央到地方公務(wù)員招考過(guò)程中越來(lái)越懸殊的考錄比。如，中央國(guó)家機(jī)關(guān)招考公務(wù)員，2005年的考錄比是37∶1，2006年達(dá)到48.6∶1。對(duì)公務(wù)員職業(yè)趨之若鶩的現(xiàn)象，顯然與近年來(lái)收入高、增速快有關(guān)。
公務(wù)員收入分配領(lǐng)域中存在的上述問(wèn)題，如果不及時(shí)加以解決，勢(shì)必產(chǎn)生多重后果，甚至影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展與政府穩(wěn)定。從對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響看，不僅破壞分配制度，導(dǎo)致或加劇分配不公，而且影響經(jīng)濟(jì)調(diào)控，妨礙經(jīng)濟(jì)運(yùn)行；從對(duì)政治的影響看，不僅一定程度上暴露了政府治理能力的不足，而且導(dǎo)致人民群眾對(duì)政府的信任度下降。
(摘自《南風(fēng)窗》)
