8月9日，媒體報道了國家林業(yè)局將首次拍賣野生動物狩獵權(quán)，列入拍賣目錄的包括盤羊、巖羊、馬鹿、藏原羚、羚牛等在內(nèi)的14個野生物種的289頭(只)，其中屬國家一級保護野生動物3種、國家二級保護野生動物11種。消息一經(jīng)披露，立刻引起社會各界強烈反響。8月11日上午，國家林業(yè)局召開新聞發(fā)布會宣布，暫緩秋季國際狩獵野生動物額度拍賣活動，但強調(diào)拍賣活動仍會擇機進行。
“從現(xiàn)有法律法規(guī)來看，將國家重點保護野生動物納入拍賣范圍，法律依據(jù)不足，國家林業(yè)局涉嫌違法。”8月20日，長期從事環(huán)境法研究的中國政法大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師王燦發(fā)在接受本報記者采訪時說。
王燦發(fā)認為，此次事件中，國家林業(yè)局至少存在三個問題：一是稱狩獵野生動物符合我國有關(guān)法律法規(guī)；二是混淆了“獵捕”和“狩獵”的概念；三是回避了此次拍賣活動是否進行了“科學(xué)論證”的問題。
同日，中國社科院法學(xué)所研究員常紀(jì)文回函本報指出，無論《野生動物保護法》還是《陸生野生動物保護實施條例》，都沒有明確規(guī)定外國人可以在中國享有重點保護野生動物狩獵權(quán)。
拍賣狩獵權(quán)法律依據(jù)不足
8月11日，國家林業(yè)局召開新聞發(fā)布會，就首次秋季國際狩獵野生動物額度拍賣活動進行說明，稱狩獵野生動物符合我國法律法規(guī)和國際慣例。此前，國家林業(yè)局作出規(guī)定，狩獵“競買者僅限國際狩獵代理機構(gòu)和國際狩獵活動組織機構(gòu)”。
“《野生動物保護法》第二十六條只是說，‘建立對外國人開放的獵捕場所，應(yīng)當(dāng)報國務(wù)院野生動物行政主管部門備案’，這不表示外國人獲得了我國野生動物和重點保護野生動物的狩獵權(quán)。此外，這里所說的是‘獵捕’，而非國家林業(yè)局準(zhǔn)備拍賣的‘狩獵’權(quán)。”與記者的交談剛開始，王燦發(fā)就提出了自己的觀點。
據(jù)了解，我國目前保護野生動物的法律法規(guī)主要是1988年11月全國人大常委會通過的《野生動物保護法》和1992年2月國務(wù)院批準(zhǔn)施行的《陸生野生動物保護實施條例》。
王燦發(fā)指出，《野生動物保護法》第十六條和《陸生野生動物保護實施條例》第十一條都明確規(guī)定“禁止獵捕、殺害國家重點保護野生動物”�！蛾懮吧鷦游锉Ｗo實施條例》第二十一條在規(guī)定“外國人在中國境內(nèi)狩獵，必須在國務(wù)院林業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)的對外國人開放的狩獵場所內(nèi)進行”的同時，也作出了“遵守中國有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定”的要求�！蛾懮吧鷦游锉Ｗo實施條例》作為《野生動物保護法》的具體施行條例，雖然在這方面對上位法有所突破，但也沒有授權(quán)外國人可以狩獵我國的重點保護野生動物。
王燦發(fā)強調(diào)說：“盡管國家林業(yè)局稱，我國的國際狩獵活動已經(jīng)經(jīng)過了20多年的探索發(fā)展，但這不意味著外國人狩獵重點保護野生動物，獲得了我國法律的授權(quán)。其實根據(jù)《野生動物保護法》規(guī)定，不僅狩獵國家重點保護野生動物沒有明確授權(quán)，就是狩獵普通野生動物都存在極大的爭議�！�
常紀(jì)文在來函中認為，雖然《陸生野生動物保護實施條例》第十一條把“為調(diào)控國家重點保護野生動物種群數(shù)量和結(jié)構(gòu)，經(jīng)科學(xué)論證必須獵捕的”作為狩獵許可的條件之一，但沒有明確規(guī)定，外國人可以在中國享有狩獵權(quán)。
混淆了“獵捕”和“狩獵”的概念
王燦發(fā)告訴記者，“獵捕”和“狩獵”在法律上應(yīng)當(dāng)是兩個完全不同的概念，此次拍賣事件中，國家林業(yè)局混淆了二者的區(qū)別。
王燦發(fā)說，“獵捕”并不包括“殺害”，是不能夠打死的，只能理解為活捉，而“狩獵”可能會出現(xiàn)殺害的情形。因為，在《野生動物保護法》和《陸生野生動物保護實施條例》中，“獵捕”和“殺害”兩個詞語是并列使用的。其中在提到非重點保護野生動物時，使用的是“狩獵”一詞，可以頒發(fā)“狩獵證”；但在提到國家重點保護野生動物時，使用的則是“獵捕、殺害”，對于“獵捕”也只說頒發(fā)“特許獵捕證”。
王燦發(fā)查閱了近二十幾年來有關(guān)野生動物保護的法規(guī)、規(guī)章，以及一些地方頒布施行的規(guī)范性文件后指出，“1989年4月，吉林省政府發(fā)布過《關(guān)于對外開放狩獵場管理問題的通告》；1990年5月，甘肅省政府通過了《甘肅省外國人狩獵管理暫行辦法》。但這兩個規(guī)定都沒有上位法支持，超越了國家法律的授權(quán)。如《甘肅省外國人狩獵管理暫行辦法》第四條規(guī)定：‘狩獵國家重點保護的野生動物……’，這是嚴(yán)重的違法表述。因為，它把《野生動物保護法》規(guī)定的對國家重點保護野生動物只能‘獵捕’，偷換成了‘狩獵’。”
拍賣狩獵權(quán)是否進行了“科學(xué)論證”
記者在研讀相關(guān)法條時發(fā)現(xiàn)，在不殺害的條件下，國家法律允許捕捉少量重點保護野生動物，但限定的條件非常嚴(yán)格�！兑吧鷦游锉Ｗo法》第十六條規(guī)定：“因科學(xué)研究、馴養(yǎng)繁殖、展覽或者其他特殊情況”的，可以申請?zhí)卦S獵捕證。針對這里規(guī)定的“其他特殊情況”，《陸生野生動物保護實施條例》第十一條作了擴張性解釋，其中規(guī)定“為調(diào)控國家重點保護野生動物種群數(shù)量和結(jié)構(gòu)，經(jīng)科學(xué)論證必須獵捕的”，可以獵捕國家重點保護野生動物。
對此，王燦發(fā)認為，即便是法律規(guī)定了“經(jīng)科學(xué)論證必須獵捕的”條件，那么，國家林業(yè)局對重點保護野生動物狩獵權(quán)的拍賣，是否進行過科學(xué)論證呢？重點保護野生動物之所以被列入重點保護對象，是因為其數(shù)量有限。如果真的是超過了生態(tài)容量，是否經(jīng)過了專業(yè)人士的調(diào)研？是否有論證報告？“公眾有知情權(quán)，如果有應(yīng)該公布，接受監(jiān)督。但現(xiàn)在沒有見到任何報告公布，不知道是否進行過相關(guān)論證�！�
常紀(jì)文在來函中指出，作為野生動物保護的監(jiān)管機關(guān)，國家林業(yè)局的做法有兩點值得商榷：其一，既確定狩獵的動物種類和數(shù)量，又為野生動物定價并組織拍賣的做法，是否合適？這是否有礙于其發(fā)揮監(jiān)管的科學(xué)性和超脫性？其二，野生動物是國家的財產(chǎn)，國家林業(yè)局能否作為國家財產(chǎn)所有者的代表，設(shè)定標(biāo)的組織拍賣？如果能，一旦出現(xiàn)監(jiān)守自盜的現(xiàn)象，誰來監(jiān)管？
常紀(jì)文認為，狩獵必須考慮動物的福利。雖然國家林業(yè)局提出了外國人在中國狩獵要嚴(yán)格遵循“打公不打母、打老不打幼”的國際慣例要求，確保其對野外資源不造成損害。但這個要求如果沒有得到實際措施的有力配合，就是一句空話。因為在高度興奮的狩獵環(huán)境中，什么樣的意外都有可能發(fā)生。
常紀(jì)文指出，之所以把某些動物確定為國家重點保護的野生動物品種，是因為他們的數(shù)量下降到了難以可持續(xù)發(fā)展的境地。盡管通過保護措施，出現(xiàn)了國家重點保護野生動物種群恢復(fù)，甚至是局部飽和的狀況，但還到不了不獵不行的程度。對于局部飽和的野生動物種群，可以進行少量捕捉，再補充到種群數(shù)量不足的地域，甚至可以和其他國家進行交換，以獲得我國所需要的動物品種。
鏈接：《野生動物保護法》
第十六條 禁止獵捕、殺害國家重點保護野生動物。因科學(xué)研究、馴養(yǎng)繁殖、展覽或者其他特殊情況，需要捕捉、捕撈國家一級保護野生動物的，必須向國務(wù)院野生動物行政主管部門申請?zhí)卦S獵捕證；獵捕國家二級保護野生動物的，必須向省、自治區(qū)、直轄市政府野生動物行政主管部門申請?zhí)卦S獵捕證。
第二十六條 外國人在中國境內(nèi)對國家重點保護野生動物進行野外考察或者在野外拍攝電影、錄像，必須經(jīng)國務(wù)院野生動物行政主管部門或者其授權(quán)的單位批準(zhǔn)。建立對外國人開放的獵捕場所，應(yīng)當(dāng)報國務(wù)院野生動物行政主管部門備案。
鏈接：《陸生野生動物保護實施條例》
第十一條 禁止獵捕、殺害國家重點保護野生動物。
有下列情形之一，需要獵捕國家重點保護野生動物的，必須申請?zhí)卦S獵捕證：……五因國事活動的需要，必須從野外獲取國家重點保護野生動物的；六為調(diào)控國家重點保護野生動物種群數(shù)量和結(jié)構(gòu)，經(jīng)科學(xué)論證必須獵捕的；七因其他特殊情況，必須捕捉、獵捕國家重點保護野生動物的。
第二十一條 外國人在中國境內(nèi)狩獵，必須在國務(wù)院林業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)的對外國人開放的狩獵場所內(nèi)進行，并遵守中國有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定。
來源：檢察日報；作者：王新友
