(聲明：刊用中國(guó)《中華文摘》稿件務(wù)經(jīng)書面授權(quán))
文/楊軍
對(duì)司法的行政干預(yù)，方式越來(lái)越隱蔽�！白屗痉ǖ臍w司法”，需要打破一些領(lǐng)導(dǎo)干部身邊龐大的權(quán)力市場(chǎng)。
司法界有一句流行諺語(yǔ)：遲來(lái)的正義不是正義。但是“執(zhí)行難”卻一直困擾著中國(guó)司法界。
6月21日，中央紀(jì)委、最高人民法院、監(jiān)察部聯(lián)合下發(fā)通知，要求各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和人民法院在辦理黨員和國(guó)家行政機(jī)關(guān)工作人員非法干預(yù)人民法院執(zhí)行工作的案件中溝通情況、建立典型案例通報(bào)制度，切實(shí)解決人民法院“執(zhí)行難”問(wèn)題。通知中明確提出，黨員和國(guó)家行政機(jī)關(guān)工作人員濫用權(quán)力，采取打招呼、批條子、強(qiáng)令等方式非法干預(yù)、阻礙人民法院依法執(zhí)行案件等行為將受到嚴(yán)厲制裁。
通知一出，業(yè)界嘩然�！斗ㄖ迫�?qǐng)?bào)》在對(duì)通知內(nèi)容報(bào)道時(shí)用了一個(gè)形容詞：聲色俱厲，并透露“以后必有大動(dòng)作”。而這份由最高人民法院起草的通知，內(nèi)容也具體到讓人吃驚。
高法的決心
輿論對(duì)這一通知如此關(guān)注，因?yàn)橹袊?guó)的“執(zhí)行難”問(wèn)題，已經(jīng)“難”了20年，而且大有愈演愈烈之勢(shì)。
中國(guó)的執(zhí)行難有其歷史成因。
20世紀(jì)80年代初期，改革開(kāi)放帶來(lái)社會(huì)的急劇變化，民事案件上升，使不斷充實(shí)的審判力量依然顯得嚴(yán)重不足。20世紀(jì)80年代中期，執(zhí)行案件積壓現(xiàn)象開(kāi)始出現(xiàn)。為解決這一問(wèn)題，1982年試行的《民事訴訟法》規(guī)定實(shí)行審執(zhí)分立，各地法院開(kāi)始設(shè)置執(zhí)行機(jī)構(gòu)。但這一時(shí)期的民事執(zhí)行機(jī)構(gòu)只是粗放型的，各方面還不夠成熟。
隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，進(jìn)入90年代以后，各種經(jīng)濟(jì)糾紛不斷增多，法院收案和結(jié)案數(shù)也急劇膨脹，原有的執(zhí)行制度捉襟見(jiàn)肘，無(wú)力應(yīng)對(duì)。全國(guó)各地執(zhí)行案件的執(zhí)結(jié)率一直在低位徘徊�！皥�(zhí)行難”問(wèn)題至此已演化為社會(huì)的熱點(diǎn)問(wèn)題和人民法院的難點(diǎn)問(wèn)題。
1986年以前，當(dāng)事人對(duì)生效的法律文書的自覺(jué)履行率為70%，之后逐年下降，到了1996年，10年間債權(quán)人的申請(qǐng)執(zhí)行率已上升到70%以上。據(jù)最高人民法院統(tǒng)計(jì)，截至1999年6月份，全國(guó)法院共積存未執(zhí)行案件85萬(wàn)件，標(biāo)的金額總計(jì)2590億元。僅2003年，全國(guó)各級(jí)法院未執(zhí)行案件就達(dá)36萬(wàn)件。
各地方為解決執(zhí)行難也是絞盡腦汁。
截至今年5月底，陜西省法院系統(tǒng)的執(zhí)行案件結(jié)案率只有38.3%。面對(duì)這一嚴(yán)峻形勢(shì)，陜西省高院對(duì)全省各級(jí)法院提出了量化指標(biāo)，限期完成，否則將追究“一把手”責(zé)任。
2006年4月，河南省委政法委下發(fā)文件，規(guī)定法院院長(zhǎng)是集中清理執(zhí)行積案工作的第一責(zé)任人，執(zhí)行不力或者弄虛作假還要受到警告等處分，甚至調(diào)離執(zhí)行隊(duì)伍。
在各地方為解決執(zhí)行難左沖右突的時(shí)候，聯(lián)合通知下發(fā)了。
“出臺(tái)這一通知的大背景，是執(zhí)行實(shí)在太難了，不僅給司法帶來(lái)強(qiáng)大壓力，影響司法權(quán)威，而且給社會(huì)造成極為嚴(yán)重的問(wèn)題，影響了社會(huì)公正�！敝醒朦h校政法部教授卓澤淵如是說(shuō)。
通知下發(fā)一周后，全國(guó)法院執(zhí)行案件信息管理系統(tǒng)五省市試點(diǎn)法院培訓(xùn)班開(kāi)班。這一信息管理系統(tǒng)將全國(guó)法院每年受理的所有執(zhí)行案件的基本信息，如立案時(shí)間、執(zhí)行法院、執(zhí)行人員、執(zhí)行結(jié)果等等輸入電腦，通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)向全社會(huì)免費(fèi)公開(kāi)，社會(huì)公眾都可以來(lái)查詢系統(tǒng)信息，使整個(gè)執(zhí)行過(guò)程置于公眾的監(jiān)督之下。
被執(zhí)行人的信息與銀行、工商登記、房地產(chǎn)管理、外資管理、內(nèi)貿(mào)管理、工程招投標(biāo)管理、出入境管理、車輛管理等部門將通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制，只要被執(zhí)行人進(jìn)入這個(gè)系統(tǒng)，在沒(méi)有履行法律義務(wù)前，他向銀行融資將遇到極大困難，注冊(cè)新公司、購(gòu)地置產(chǎn)、承攬工程、經(jīng)營(yíng)貿(mào)易、出境等將受到嚴(yán)格限制，甚至影響被執(zhí)行人及其公司高管人員正常的個(gè)人消費(fèi)。
法院執(zhí)行案件信息管理系統(tǒng)培訓(xùn)班開(kāi)班，意味著這一系統(tǒng)將投入使用，籌備了一年多的全國(guó)法院執(zhí)行威懾機(jī)制終于浮出水面，而這一機(jī)制，被最高院高層官員看作是解決“執(zhí)行難”的治本之策。
當(dāng)司法遇到行政
雖然三部門聯(lián)合下發(fā)的通知和種種舉動(dòng)都昭示著高層改變行政干預(yù)司法現(xiàn)狀的決心，但一個(gè)業(yè)內(nèi)人士都心知肚明的事實(shí)是，行政對(duì)司法的干預(yù)，并不是那么簡(jiǎn)單。一種合理的擔(dān)心是：在一些地方，對(duì)一些領(lǐng)導(dǎo)打招呼、遞條子，法院不惜背離法律也不敢“不遵”，那么，對(duì)于這樣的非法干預(yù)，法院敢“報(bào)告”嗎？看看近年發(fā)生的“著名”案件，讓人們不得不對(duì)結(jié)果打問(wèn)號(hào)。
寧夏靈武市法院12名執(zhí)行干警在執(zhí)行一起債務(wù)糾紛時(shí)，被曾身為靈武市白土崗村黨支部書記的吳金才糾集百余人圍毆，多人受傷。這起暴力抗法事件之后的一個(gè)調(diào)查顯示：靈武市歷年來(lái)未執(zhí)行的積存案件中，近1/4涉及鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府和村委會(huì)干部。
一起發(fā)生在河南省柘城縣的簡(jiǎn)單案件，隨著法院生效判決的執(zhí)行，也引出了一連串奇怪的案情：縣長(zhǎng)批示后解除查封，私自變賣法院查封財(cái)產(chǎn)不受追究，債權(quán)人子女無(wú)故被停發(fā)工資，企業(yè)為逃避債務(wù)得以順利“破產(chǎn)”，指令執(zhí)行的基層法院進(jìn)退兩難……“批示”帶來(lái)的壓力，致使柘城縣法院執(zhí)行中止。
鄭州市中級(jí)人民法院近日曝光的拒不履行法定義務(wù)的“賴賬戶”，其中包括鎮(zhèn)長(zhǎng)、局長(zhǎng)等數(shù)名政府機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人。
據(jù)新華網(wǎng)報(bào)道，山東省濟(jì)南市一名基層法官表示，當(dāng)?shù)?0%的執(zhí)行案件有當(dāng)?shù)攸h政領(lǐng)導(dǎo)的批條，讓執(zhí)法人員無(wú)所適從。
有太多的“實(shí)權(quán)人物”，地方法官和法院“根本得罪不起”。而這種非法干預(yù)，正在變得越來(lái)越隱蔽，過(guò)去往往以指示、批條子等書面形式直接表現(xiàn)出來(lái)，現(xiàn)在則往往以某領(lǐng)導(dǎo)的口信、電話等非書面形式進(jìn)行干預(yù)，讓受案法院、案件承辦法官左右為難。一名不愿透露姓名的官員告訴記者，這種不留痕跡的干預(yù)方式，不僅達(dá)到了干預(yù)目的，而且還把所有的責(zé)任完全推到了執(zhí)行者頭上。
最高人民法院副院長(zhǎng)奚曉明曾表示，開(kāi)展行政審判工作還存在較大的阻力，來(lái)自被告行政機(jī)關(guān)的非法干預(yù)還不同程度存在，地方保護(hù)主義、部門保護(hù)主義和違反行政訴訟法的“土政策”還沒(méi)有徹底消除，妨害訴訟、藐視法庭的現(xiàn)象在一些地方還有發(fā)生。
最高人民法院執(zhí)行辦副主任葛行軍坦言，當(dāng)前一些領(lǐng)導(dǎo)身邊有一個(gè)龐大的權(quán)力市場(chǎng)，有些人就是利用領(lǐng)導(dǎo)批條賺錢。有的人給甲方批了，再給乙方批，對(duì)法院執(zhí)行工作干擾很大。
司法不受行政干預(yù)，這不僅是《民事訴訟法》、《刑事訴訟法》等的規(guī)定，更是《中華人民共和國(guó)憲法》中的明確規(guī)定。但事實(shí)是，行政干預(yù)司法的情況已經(jīng)非常嚴(yán)重�！胺ü俚纳纤局皇欠伞保谠S多時(shí)候，只能是一種理想。
行政權(quán)力的介入，是中國(guó)司法本身無(wú)力承受之重。
體制的無(wú)奈
在中國(guó)，行政干預(yù)司法歷史悠久，在傳統(tǒng)社會(huì)中，司法就從來(lái)沒(méi)有過(guò)獨(dú)立地位，甚至長(zhǎng)期由行政兼理司法，行政和司法不分。近代中國(guó)進(jìn)行了現(xiàn)代化改革，但歷史的影響并沒(méi)有徹底消除。新中國(guó)成立后，行政依然十分強(qiáng)大，行政權(quán)是國(guó)家最大的權(quán)力，在這種情況下，行政干預(yù)司法，不但不會(huì)受到抵制，在許多人許多時(shí)候都會(huì)被認(rèn)為理所當(dāng)然。司法機(jī)構(gòu)自身也沒(méi)有得到應(yīng)有的發(fā)展，因?yàn)殚L(zhǎng)期以來(lái)，司法沒(méi)有受到應(yīng)有的重視，從社會(huì)體制到公眾意識(shí)都沒(méi)有給予司法機(jī)關(guān)足夠的尊嚴(yán)和威嚴(yán)。
到現(xiàn)在為止，雖然名義上法院和同級(jí)政府是平級(jí)，但從管理體制上看，行政機(jī)關(guān)常常把同級(jí)的司法機(jī)關(guān)看作下級(jí)，人民法院也自居下級(jí)。
除了歷史的和意識(shí)的原因，在中國(guó)目前的體制下，司法不得不在行政面前低頭，還有一個(gè)重要原因，那就是財(cái)政制約。
1989年《行政訴訟法》頒布后，司法機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)行政行為的合法性進(jìn)行審查，司法可以對(duì)行政權(quán)實(shí)行制約，從而實(shí)際上極大地提高了司法的地位。而且按照現(xiàn)代法治要求，包括立法權(quán)、行政權(quán)在內(nèi)的各種國(guó)家權(quán)力的運(yùn)作都應(yīng)當(dāng)納入司法最終審查的范圍。
但是，雖然司法和行政可以相互制約，卻因?yàn)樗痉ú块T在財(cái)政上要仰地方政府的鼻息，地方法院、檢察院的支出都列入地方政府財(cái)政預(yù)算，由地方財(cái)政撥付，自然就缺少杜絕對(duì)方干預(yù)的底氣。
山東省曾經(jīng)有一支委托執(zhí)行的“鐵軍”。而這，是因?yàn)樵?000年，山東高院將全國(guó)各地委托山東法院執(zhí)行的案件，統(tǒng)一指定給濟(jì)南鐵路運(yùn)輸中級(jí)人民法院執(zhí)行。委托案件執(zhí)結(jié)率由過(guò)去的7%提高到70%。濟(jì)南鐵路運(yùn)輸中院執(zhí)行局局長(zhǎng)王榮歷接受記者采訪時(shí)曾說(shuō)：“我們是專門法院，人、財(cái)、物都不受地方政府的管理，而且案件是省高院指定的，這樣在執(zhí)行中，較少受到地方的干預(yù)。”
最高人民法院院長(zhǎng)肖揚(yáng)也曾在不同場(chǎng)合表示過(guò)，由于目前司法執(zhí)行體制中，執(zhí)行機(jī)關(guān)的人、財(cái)、物嚴(yán)重依賴于地方，難以抵御執(zhí)行中的地方保護(hù)和部門保護(hù)。
現(xiàn)行的財(cái)政體制，是司法獨(dú)立審判和執(zhí)行的最大障礙，是行政得以干預(yù)司法的最重要原因。卓澤淵說(shuō)：“司法的經(jīng)費(fèi)從制度上看好像是由人大決定的，因?yàn)樽罱K要人大通過(guò)預(yù)算，但因?yàn)轭A(yù)算是政府在做，在現(xiàn)行體制下，人大通過(guò)預(yù)算有時(shí)只是一種形式，所以司法部門的財(cái)政實(shí)際上是由同級(jí)政府在分配。”
財(cái)政制度的改革雖然呼聲很高，相關(guān)改革也一直在進(jìn)行，但改革到位恐怕不是一朝一夕的事。在配套的政治體制改革完成之前，司法系統(tǒng)有再大的決心，也很難真的找到治本之策。
在整個(gè)社會(huì)轉(zhuǎn)型完成之前，卓澤淵的建議是：把司法的預(yù)算提案權(quán)交給人大，切實(shí)由人大來(lái)進(jìn)行財(cái)政分配，使司法脫離政府的財(cái)政控制。但他同時(shí)也指出，這也會(huì)有一些困難需要我們?nèi)タ朔�，如政府如何放�?quán)的問(wèn)題，以及在人大如何建立相關(guān)制度的問(wèn)題。
雖然矛盾困難重重，但“讓司法的歸司法，讓行政的歸行政”，既是現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的迫切需求，也是完成政府轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)法制政府和有限政府的必然要求。從司法系統(tǒng)的種種舉動(dòng)看出，這更是司法系統(tǒng)的終極追求。
(摘自《南風(fēng)窗》)
