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黨校課題組:經濟發(fā)展角度思考設計政治體制改革(3)

2006年06月29日 12:57

  三、市縣主要領導的政績考核體系、方式和程序

  要按照公共服務和公共管理的政權職能,重新設計市縣級領導政績的指標考核體系、考核辦法和考核程序。把為官一任的政績取向,用科學的指標、辦法和程序引導到為民辦實事上來。中國經濟發(fā)展的基層在地縣兩級,主要要考核地縣兩級黨委和政府主要領導人,F行的許多政績考核體系、方式和程序有許多問題。一是注意力放在GDP上,甚至干部出數字,數字干部。由于將經濟發(fā)展目標看得過重要,GDP增長、GDP總量排位、人均GDP指標、農民人均收入等等,成為一個地區(qū)干部政績的主要反映指標。于是虛報數字情況很嚴重,數字中水分很大。各省的GDP增長速度要比全國的高,各地市的增長速度要比全省的速度高,各縣的增長速度要比全地市的高,這已經是一個普遍的現象。特別是農民純收入,更是容易造假。二是由于參觀考察看表面的多,出現了很多政績工程。比如假的小城鎮(zhèn)、假的農業(yè)科技基地、假的養(yǎng)牛大戶等等?赡苻k公大樓、培訓中心、大廈、廣場、草地等等顯眼的工程開工建設較多,而低收入者不能得到正常保障,社會保障資金短缺,教育投入薄弱。三是借債搞GDP,或者借債搞政績工程,這一任領導欠的債要下一任領導來還。許多地區(qū)和城市,曾經借錢由政府搞企業(yè),后來由政府借錢搞城市建設,一些企業(yè)破產倒閉,一些城市建設是非收益性項目,后來的領導不僅要還本,還要付息,使經濟發(fā)展背上了沉重的負擔?己说乜h兩級主要領導干部,關鍵要從生產建設型的指標,轉型到公共服務和公共管理型指標上來。要把發(fā)展經濟是黨和政府執(zhí)政之第一要務與黨政不直接發(fā)展經濟區(qū)分開來。加大就業(yè)及失業(yè)率、社會保障、生態(tài)環(huán)境、社會治安、政府行政人民滿意程度等等加入地縣兩級主要領導考核指標體系中。只有這樣,地方兩級黨政工作,才有可能從可能造假到不造假上來,才有可能從做表面文章到干實事上來,才能從做工作給上面看到為下面百姓做工作上來,才能從以官為本、形式主義到以民為本、為民辦事上來。

  實際上,衡量GDP政績有它很大的缺陷:可能修路、修廣場,上幾個大項目(資本密集型的),借債搞工程,都可以在短期內將人均GDP拉上去,但是,長期的就業(yè)在哪里?失業(yè)率很高,失業(yè)和養(yǎng)老保障不了,就是GDP增長很快,這樣的干部對于人民來說也是嚴重失職。因此,需要研究一整套考核地縣兩級主要領導的客觀和科學的考核體系,以此衡量人民的父母官。

  這里有幾個問題需要探討。一是考核一把手,還是考核集體領導班子?我們認為,主要還是要考核一把手。但是,從體制上講,要加大一把手選副手的一定的意見參與程度。否則,考核集體,就是成績是集體的,但是出了問題也是集體的,誰都找不到。集體負責,在很多時候就是誰也不負責。需要推進副職由上級任命為主向一把手組閣為主的改革,這樣責任清楚、矛盾減少,有問題拿一把手是問,才能使考核落到實處。二是考核黨委,還是考核政府?我們認為要各有側重。黨委方面主要考核這個縣的發(fā)展戰(zhàn)略、大政方針等等確定的怎樣?保證工作做的怎樣?而政府則要考核實的,考核就業(yè)、社會保障等等這些實實在在的成績。因此,黨要改變執(zhí)政方式,不能代替政府去行政。黨在執(zhí)政的過程中,以政府的行政去體現黨的路線、方針、政策。三是誰來考核?我們認為,除了過去常規(guī)的考核辦法外,要加大人民代表、民意調查、一般群眾干部對地縣黨政主要領導的考核比重。以擴大人民的民主,加大人民對地縣主要領導的評價和監(jiān)督,使干部的官位很大程度上握在百姓的手中。這樣,主要領導才能為民辦事。而如果說,僅僅由機關干部來評價,由各局局長來評價,則地縣主要領導就會成為為這些干部謀利益(甚至這些部門的一些亂收費、亂審批等等也不敢動)的官員。

  現在,中央和省的各部門都要求自己部門的工作地縣一把手負責制,各個上級部門下達的目標太多,而各種目標之間相互沖突,甚至一些目標根本是達不到的。這樣的考核,或者是太繁雜,無法實行,或者是一些指標達不到,法不責眾。新設立的指標體系要簡單可行,易于操作,成本較低,要考核到要害和關鍵方面。考核指標要與科學的考核方式和合理的考核程序結合起來。不能光有指標,而方式不妥,或者程序不合理;否則,即使有科學的指標體系,考核結果也會走樣?己艘c干部的使用和賞罰結合起來。提拔干部要論實實在在的政績,要講干的怎樣,而不論考核以外的因素,不論說的或者跑的如何。

  要使地縣兩級干部考核法制化和民主化。實際上,官吏的使用也是一種利益。這種利益是個人的,是黨的,還是人民的,是不同的官吏觀。地縣主要領導政績考核指標、方式、程序,應當以法律的形式確定下來,使其法制化和民主化。越是縣一級的政權,其政治活動越接近于基層百姓的利益;因此,越應當加大人民考核和評價的力度。

  黨對市縣兩級主要領導干部的考核與人大的選舉、任命、監(jiān)督等結合起來;縱向的組織考核和橫向的人民考核結合起來。在民意調查的基礎上,可以放開縣級黨政主要領導的公推力度,實行差額選舉,可以在黨代會和人代會上闡述自己的施政想法,讓代表們去評判,由代表們選舉決定黨政一把手的人選。另外,也可加大地一級黨政主要領導民意決定的權重。黨政干部主要由上面任命時,其工作主要是做給上面看的,精力放在跑上面上;而如果其政治命運由下面決定時,其就會將工作放在實實在在的為當地人民服務的宗旨上。人民直接接觸的就是這些縣一級的領導,如果將他們的政治命運很大程度上交由人民來決定,促使他們?yōu)槿嗣窭侠蠈崒嵐ぷ鳎瑫谷嗣駥χ袊伯a黨更加信任和擁護。

  總之,如果以民為本為(失業(yè)率、社會保障、生態(tài)環(huán)境、社會治安、吃穿住行、教育衛(wèi)生、政府的文明程度等等)內容考核地縣兩級主要領導,讓人民來考核他們的政績,并且考核與使用和責罰結合起來,才能促使地縣兩級主要領導勤學習、善思考、干實事,把自己的政治前途與為民做事結合起來。

  四、發(fā)育和發(fā)展民間組織

  大力發(fā)展民間的商會、協(xié)會、中介組織和其他民間組織,發(fā)揮它們在結構轉型和市場經濟中的政治和經濟功能。民間商會、協(xié)會和中介組織,實際是一國和一個成熟社會政治架構中的一個重要的組成部分。它們的功能在于:1、建立政權與人民之間的對話、協(xié)商和勾通機制,形成黨和國家與人民之間的橋梁;2、成為社會自律和自治,并且相互制衡(比如會計、律師、資產評估、工程監(jiān)理、資信評估等事務所,就是一種社會性的監(jiān)督機構)的社會團體,可以將傳統(tǒng)體制下政府的許多事務轉移給這些商會、協(xié)會和中介組織去從事;3、節(jié)省政治成本。這些民間性的組織是自收自支性、或者盈利性的組織(如會計、律師事務所等),在從事這些事務時,他們會盡可能地節(jié)約成本,提高效率,從而減輕了政府管理社會的財政負擔。

  實行適度集中的政治體制,我們禁止結黨自由、多黨競政。但是,可以放寬對結社的限制,大力發(fā)展各種民間的非政治和準政治組織。使這些結社主要為發(fā)展經濟和穩(wěn)定社會服務。

  中國目前在發(fā)育和發(fā)展這些非官方社會組織方面還存在著這樣一些問題:1、一些協(xié)會是政府的一些部門派生出來的,協(xié)會的領導不是行業(yè)推選出來的,而是部門領導退居二線或者退休后再干若干年的場所,帶有明顯的行政色彩,并且由財政供養(yǎng),工作方式仍然是政府行為,工作重點不是為同行業(yè)服務;2、有的協(xié)會既得不到部門的財力支持,又沒有溶合于行業(yè)之中,得不到行業(yè)會員的支持,成為維持會,一年開一次會,旅游一下,或者因為經費問題,不進行任何活動;3、有的協(xié)會依著部門的權力,經常開會、辦班、賣書、訂報刊等等,進行協(xié)會創(chuàng)收,或者將部門的一部分收費權力下放,向企業(yè)收費,但是沒有給企業(yè)和會員提供應有的服務,成為企業(yè)的負擔;4、由民間內生的協(xié)會發(fā)育不暢,并受到社團登記等方面的限制;5、一些盈利性的會計、律師事務所等中介組織造假成風,中介組織的監(jiān)管有待于加強。因此,需要從積極發(fā)展民間組織的取向,對其進行改革和建設的框架性設想和安排。

  從設計的框架來看,一是要發(fā)展各類工商技術協(xié)會。比如服裝同業(yè)協(xié)會、打火機同業(yè)協(xié)會等等,作用為制定行業(yè)內部的技術標準、行為規(guī)范,與政府管理部門就有關建議進行勾通和協(xié)商,就國外的商業(yè)歧視、反傾銷等等進行集體訴訟,為行業(yè)會員提供政策、市場、價格、技術等信息等等。政府過去的一部分行業(yè)標準的制定,行業(yè)資格準入等等,都可以轉移給行業(yè)協(xié)會進行。二是要發(fā)展非工商技術類協(xié)會。比如孔子學術研究會、錢幣研究會、書法書畫協(xié)會、體操協(xié)會等等,豐富民間文化體育等生活。三是發(fā)展社區(qū)性的自治組織。比如城鎮(zhèn)居民委員會,農村村民委員會。它們不是政權的一級組織,而是民間受政府指導的自理性組織。主要用來協(xié)調社區(qū)居民社會關系,制定社區(qū)內行為規(guī)則,規(guī)范社區(qū)居民行為,達到社會的自我性管理。四是會計、律師、資產評估、房地產估價、工程監(jiān)理、資信評級、企業(yè)投資經營咨詢、廣告服務等等中介性組織。政府過去的一部分功能,如審計、工程監(jiān)督等等,都可以由它們來從事。五是民間慈善組織。由它們進行社會募捐,舉行公益活動獲得收益,用于幫助城鄉(xiāng)貧困家庭救助、貧困家庭子女上學、災民救助和災區(qū)重建、貧困地區(qū)教育衛(wèi)生等事業(yè)建設等等方面,形成除了政府稅收和轉移支付以外的社會性的再分配,實現社會的公平。

  從改革和建設的過程來看,一是要改革目前行政性的協(xié)會,轉變它們的職能,從管理性改變成服務性,財政逐步減少和取消其支出,并制定協(xié)會組織法,協(xié)會領導不再由政府部門領導退居,而是由會員選舉產生。二是要放寬社團和中介組織登記的限制,特別是協(xié)會準入的登記限制,使各類經濟、技術、學術等方面的民間團體能充分得到發(fā)育。三是轉變村委會和城鎮(zhèn)居委會的組織形式和職能,使它們從似乎是政權的一級延伸,真正轉變成社區(qū)居民的自治組織,為民服務,并成為居民與政府勾通的橋梁。四是對中介組織要寬進嚴管。一方面要放寬一些中介領域的準入,一些如資信評級等方面的中介組織空白要填補。加強中介組織之間的競爭,使有規(guī)模、服務好、有誠信的中介組織能在競爭中成長壯大。另一方面,制定中介活動游戲規(guī)則,規(guī)范中介行為,對造假的中介組織和經營者,要嚴厲打擊,視其危害程度取消其中介資格,并規(guī)定其永遠不得開辦中介組織進行經營。對民間慈善組織的財務也要進行審計,并進行嚴格監(jiān)督和管理,使社會捐助的財物真正用于社會公益事業(yè)。

  政治體制改革研究的結論性看法和意見

  從中國農村社會向城市社會、農業(yè)經濟向工商業(yè)經濟轉型,計劃經濟體制向一個較為成熟的市場經濟體制轉型的時期,我們面臨著地區(qū)發(fā)展差距有可能拉大、民族之間的發(fā)展差距問題需要解決,貧富差距和城鄉(xiāng)貧困等需要關注,農村剩余勞動力將大規(guī)模地向城市轉移,社會保障需要化大力氣建立;而且,在社會轉型時期,在人均800美元到3500美元的發(fā)展階段上,社會矛盾和問題較多。這些都需要有一個政治上較為集中的強有力的政權來控制和解決。而且,經濟發(fā)展也需要有一個穩(wěn)定的政治和社會環(huán)境保持它的持續(xù)和連續(xù)性。因此,有這樣一些結論性的看法和意見。

  首先,政治改革的總體框架,應當是政治上集中的體制與經濟上分散的市場體制相搭配,即借鑒東亞模式。在未來二三十年,甚至一個還要長的時間中,政治上實行一黨執(zhí)政、新聞適當管制,在充分發(fā)揚民主的前提下高中層實行間接選舉為主。政治上較為集中的政治體制的目的,是為了給經濟發(fā)展創(chuàng)造一個穩(wěn)定的政治和社會環(huán)境,解決社會結構轉型和經濟體制轉型過程中形成的諸多的復雜難題,維護和保持國家和民族的團結和統(tǒng)一。

  其次,對目前的政治體制進行漸進型的改革。1、一黨執(zhí)政,但是多黨參政和議政,特別是重大事項和決策,要多黨協(xié)商和監(jiān)督;2、中國共產黨從過去的以黨代法和代政,向通過法律規(guī)定的方式和程序,向通過融入現代政治體制和現代公司形式等,體現其領導和執(zhí)政轉變。3、堅持黨對新聞的領導和進行新聞體制的改革,少一點會議領導新聞,多一點人民關心的社會新聞;少一點形式主義、對大好形勢宣傳過度,杜絕虛假報道,多一點新聞批評。4、黨管干部,對縣市與百姓生計相關的領導的任命,不能完全由縱向的組織考核、任命,而要加大人大、普通群眾的民意,黨的組織部門推薦、候選人述職競爭、公示、人大選舉、民意調查等結合起來。特別是縣一級主要領導,可加大權力給自于橫向群眾和人民群眾的制度設計。

  再次,在政治體制改革的部分中,是忽視阻礙經濟發(fā)展的政治體制部分,著重點放在純粹的政治部分改革上,還是重點放在阻礙經濟發(fā)展的政治體制改革上,這是不同的改革戰(zhàn)略選擇。我們認為,未來的二三十年中,或者更長的一個時期中,重點應當放在阻礙經濟發(fā)展的政治體制改革上。比如減少對經濟發(fā)展、經濟效率影響較大的政府各部門的審批、許可、收費和行政壟斷;改革對農民和企業(yè)負擔越來越大的村鄉(xiāng)縣政治體制,特別是取消鄉(xiāng)一級政權;理順中央和地方各級政府的財稅和事權關系,避免縣以下財政和債務危機;使土地制度適應經濟發(fā)展、農業(yè)現代化、市場經濟體制的需要,新的土地制度與社會保障掛鉤,并使村鄉(xiāng)縣政治體制失去膨脹的土地制度基礎。

  我們認為,將精力放在改革這些阻礙經濟的發(fā)展的體制改革方面,既可以促進經濟發(fā)展、降低政治成本、提高政治管理的效率,也可以盡可能地減少尋租的制度設置,從而大大減少腐敗的制度性機會和條件,使中國共產黨的領導和執(zhí)政,獲得人民的信任和擁護。實際上,人民群眾意見較大的腐敗問題,大部分是因政府各部門的尋租設置太多造成的;如果進行純粹的政治層面上的改革,不改革這些阻礙經濟發(fā)展和充滿了尋租條件的政治體制,而且這種制度性的腐敗越來越多,還加大所謂的新聞自由,會使強權的尋租制度與新聞自由之間引起廣泛的沖突,政治上可能引起混亂,并且這種影響社會穩(wěn)定、但又不解決根本問題的改革,結果對經濟發(fā)展沒有什么益處。

  第四,政治體制改革,民主應當從下到上逐步擴大,比如居民自治體制中,甚至在縣一級,可以進行直接選舉和擴大直接選舉的程度;法律和法規(guī)制定的民主化,應當從上到下擴大,并加大對高中層政治體制的民主監(jiān)督力度。這種改革的意圖重點也在經濟發(fā)展上,主要目的:前者促使市縣一級領導真正以民為本,將過去關注GDP、注重表面成績,轉變到著力解決絕大多數居民吃住行、就業(yè)、社會保障、因病致貧、子女就學、生態(tài)環(huán)境、社會治安、投資經營環(huán)境等公共服務和公共管理方面來;后者主要是抑制政府各部門將部門、機構,甚至個人的權力和利益以法律和法規(guī)的形式合法化,并且要徹底改變過多的審批、許可、收費和行政壟斷,限制企業(yè)的開辦和經營,限制就業(yè)機會的擴大,增加居民和企業(yè)的成本,并且辦事的效率越來越低等這些由“壞”的法律和法規(guī)造成的局面。

  第五,政治體制建設和政治體制改革相結合。不僅要改革阻礙經濟發(fā)展的政治體制部分,還應當建設一些保證經濟發(fā)展、降低政治成本的政治體制。四個關鍵的部位是:1、制定和頒布《國家政權和事業(yè)人民供養(yǎng)法》,將吃皇糧的機構和人員膨脹的勢頭以法律的方式從制度上扼制住,以避免龐大的吃皇糧的機構和人員將國家和民族拖入經濟發(fā)展受制、食皇糧者比納皇糧者多、最后社會崩潰的陷阱和災難之中。2、法律和法規(guī)的起草、制定和頒布過程民主化,以制約政府各部門將部門、機構,甚至個人權力和利益法律化的行為,使法律和法規(guī)真正成為“合理”的法律和法規(guī),而不要成為絕大多數居民和企業(yè)很反感,并被認為是“壞”的法律和法規(guī)。3、完善市縣兩級干部的政績考核體系,使其考核和評價民主化,并與干部使用結合起來;4、要發(fā)育和發(fā)展民間商會、協(xié)會、學會、中介、慈善等組織,這些組織對社會自律、促進經濟發(fā)展都有相當大的作用,并且可以減少政府不適應市場經濟體制和阻礙經濟發(fā)展的審批、許可、收費等等,使其能真正轉變?yōu)橐粋公共服務和公共管理的政府。

  第六,要對目前阻礙經濟發(fā)展的政治體制部分所導致的未來危機進行分析,并對政治體制改革和建設及實行新政治體制的阻力、成本、不確定性、風險等等進行分析和評估,并進行不改與改革的比較,改革也進行多方案比較。以此來選擇成本較小,能控制風險、預期效果較好的改革方案。一是要分段進行,逐步而又堅定地進行改革;二是要進行試點,總結經驗,避免失誤,完善方案,逐步推開;三是對于幾乎不支付成本,但是成效會顯著,然而在實施過程中會碰到很大阻力的政治體制改革建設,比如《國家政權和事業(yè)人民供養(yǎng)法》的立法和實施,市縣兩級主要領導政績考核指標、辦法和程序,法律和法規(guī)形成民主化,應當毫不遲疑地堅決推進。

  另外,擴大和完善黨內民主集中制、人民代表大會和政治協(xié)商制度,形成中央和國家領導人穩(wěn)定交替的方式和法律程序,使社會和經濟的發(fā)展不致因為領導人的接替而發(fā)生震蕩、中斷和重大損失。

  總之,通過有利于經濟發(fā)展的政治體制的改革和建設,在一種能極大促進經濟發(fā)展、減輕農民和企業(yè)負擔、節(jié)約政治成本和提高行政效率的政治體制下,使國民經濟在政治和社會較為穩(wěn)定的條件下,再能健康、快速地發(fā)展幾十年,人民生活水平、文化素質、道德水準等等得到較大的提高,順利地實現我們確定的全面建設小康社會的戰(zhàn)略目標和要求更高的發(fā)展目標。等再過幾十年后,在一個國家實力較強、人民較為富裕的基礎上,讓我們的后代們去按照他們的物質文明和政治文明需要,依靠他們的政治智慧,去選擇他們更加滿意的社會主義政治體制。

  參考文獻:

  1、 奧斯特羅姆等:《制度分析與發(fā)展的反思》,商務印書館1992年翻譯版;

  2、 斯蒂格利茨:《社會主義向何處去》,吉林人民出版社1998年版;

  3、 古德諾:《政治與經濟》,華夏出版社1987年翻譯版;

  4、 陳 憲:《市場經濟中的政府行為》,立信會計出版社1995年版;

  5、 沃爾夫:《市場或政府》,中國發(fā)展出版社1994年版;

  6、 王紹光:《分權的底限》,中國計劃出版社1997年版;

  7、 浦文昌等:《市場經濟與民間商會》,中央編譯出版社2003年版;

  8、 周天勇主編:《新發(fā)展經濟學》,經濟科學出版社2001年版;

  9、 冒天啟等:《經濟轉型與社會發(fā)展》,湖北人民出版社2000年版;

  10、王懷超:“中國政治體制改革24年”,《理論動態(tài)》2003年4月10日;

  11、周天勇:“企業(yè)體制成本論”,《管理世界》1998年第5期;

  12、盧現祥:《新制度經濟學》,中國發(fā)展出版社1996年版。

  (這是“從經濟發(fā)展角度冷靜地思考和設計政治體制改革”課題十個研究分報告之一,是整個課題提綱性的研究成果,由周天勇執(zhí)筆。其他的研究分報告為:建設公共服務和公共管理型政府的框架設計;縣和縣以下政治體制的問題及其改革思路和對策;中央和地方財政稅收和職能體制的改革安排;土地制度的供求沖突和改革的框架性安排;黨對國有和國有控股企業(yè)領導方式的研究;解決稅費養(yǎng)過于供問題的制度安排;法律和法規(guī)形成的民主化過程與其執(zhí)行的監(jiān)督程序;市縣領導政績考核的指標體系、方式和程序;商會、協(xié)會和中介組織的功能定位和制度安排;課題組成員有:周天勇、馮 韌、唐海濱、馬懷德、王安令、辛 鳴、韓保江、尤元文、梁 朋等。)

  (中央黨校研究室課題組;周天勇教授供稿)

  (來源:人民網理論頻道)

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編輯:邱觀史】
 

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