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電力改革重整后出發(fā) 文．康偉平
11月初，一紙由國務院辦公廳下發(fā)的文件引起全社會對電力行業(yè)改革的再度關注。這份名為「國務院辦公廳關于電力工業(yè)體制改革有關問題的通知」（下稱69號文）明確指出，將「對已經(jīng)開展的電力體制改革試點內容作必要的調整」。 調整是實質性的，這首先表現(xiàn)在改革主導權的易位上。69號文第一條明確指出，電力體制改革工作「由國家計委牽頭，會同國家經(jīng)貿委等有關部門和單位組成的電力體制改革協(xié)調領導小組負責」。電力體制改革總體方案由協(xié)調領導小組制訂，報國務院審批。而此前一直由國家電力公司推進的「四步走」方案何去何從，一時成了未知數(shù)。 敏感的人預知，一場新的電力體制改革大幕就要拉開，同時一場急風暴雨即將來臨。 誰來主導改革？ 如今，人們一般都把1997年1月國家電力公司的成立，視為電力工業(yè)體制改革進入實施階段的重要標志。 國電公司的成立是基于原電力部提出的「公司制改組、商業(yè)化運營、法制化管理」的改革方向。其使命從一開始就是明確的：除了自身要逐步完成公司化改制，真正實現(xiàn)政企分開外，作為行業(yè)內最大的占據(jù)絕對主體地位的公司，國電當時承擔了協(xié)助有關部門推進電力工業(yè)改革的重任。 一年后，電力部撤銷，國家電力公司則頒布《國家電力公司系統(tǒng)公司制改組實施方案》，確定了「政企分開、省為實體」和「廠網(wǎng)分開、競價上網(wǎng)」的主要改革思路。這一思路的實施具體劃分為四個步驟： 第一步，實現(xiàn)政企分開，成立國家電力公司并撤銷電力部； 第二步，從1998年到2000年，進行省為實體和公司制改組，實行「廠網(wǎng)分開、競價上網(wǎng)」試點，到2000年國家電力公司系統(tǒng)建立起現(xiàn)代企業(yè)制度； 第三步，從2001年到2010年，基本完成跨大區(qū)聯(lián)網(wǎng)，形成全國聯(lián)合電網(wǎng)，統(tǒng)一調度。實行廠網(wǎng)分開，所有電廠不論產(chǎn)權關系，都作為具有同等地位的獨立的市場競爭主體公平競爭； 第四步，2010年以后，根據(jù)條件實行發(fā)、輸、配三個環(huán)節(jié)分開，建立規(guī)范有序的電力市場，在更大范圍內引入市場競爭機制。 「四步走」方案得到了國家有關部門的認可。1998年12月，國務院辦公廳轉發(fā)了《國家經(jīng)貿委關于深化電力工業(yè)體制改革有關問題的意見》（也稱146號文），「廠網(wǎng)分開、競價上網(wǎng)」試點便在6省市－－上海、浙江、山東、遼寧、吉林和黑龍江開始推行。同時，「省為實體」的改革也在進行之中，每個省只設一個省級電力公司，對全省電網(wǎng)實施統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理。東北三省成為這項改革的急先鋒，原為國家電力公司下屬子公司的東北電力公司改組為分公司，所轄三省分別成立了電力公司。 但批評聲很快響起。有人指出，「廠網(wǎng)分開」只是將電廠與電網(wǎng)的經(jīng)營從核算上分開，而它們之間的「血緣關系」即與國電公司的資產(chǎn)紐帶依然存在。換句話說，都是父親的兒子，如果真的鬧了矛盾，父親怎能坐視不管？ 再者，「省為實體」造就了現(xiàn)在各自獨立的小市場，妨礙了更大市場的形成和跨省資源的優(yōu)化配置，無意中成為地方壟斷的保護傘。各省以電力輸送技術等為理由拒絕接受外省的低價電。據(jù)悉，首先進行「省為實體」改革試點的東北地區(qū)電網(wǎng)在國內各電網(wǎng)中最具優(yōu)化配置條件，但由于三省電網(wǎng)獨立，已經(jīng)導致跨省電力流動受阻。 就這些問題，電力專家陳望祥指出，目前中國電力市場的問題主要集中在兩個方面，一是多家辦電和一家管網(wǎng)且管網(wǎng)者既是裁判員又是運動員而引發(fā)的矛盾：二是開放競爭與封閉市場的矛盾。也有業(yè)內人士將之概括為行業(yè)性壟斷與地方性壟斷。 多家辦電與一家管網(wǎng)的矛盾由來已久，說白了就是電力公司直屬電廠與獨立電廠爭上網(wǎng)電量的沖突。獨立發(fā)電公司是各省各地區(qū)集資辦電的產(chǎn)物，它只擁有電源資產(chǎn)而不擁有電網(wǎng)資產(chǎn)。而電力產(chǎn)品由于其不能儲存的特性，必須通過電網(wǎng)輸配。這樣，在上網(wǎng)電量的分配上，擁有電網(wǎng)的各省電力公司對自己的直屬電廠和對獨立發(fā)電公司能否一視同仁顯然并不那么令人放心，獨立發(fā)電公司「無法公平競爭」的抱怨便可想而知了。 據(jù)有關人士透露，這次電力改革方案調整的直接導火索便是獨立發(fā)電公司引燃的。 二灘水電站是中國目前已建成的最大水電站，目前這座耗資近300億元的電廠卻無法物盡其用，處于投產(chǎn)即虧損而且越虧越多的困境。造成二灘困境的原因是多方面的。首先近兩年川渝地區(qū)用電量增長顯著放慢，這是二灘立項時沒有預料到的；其次，川渝地區(qū)后來又新建了一批火電站。于是二灘一建成就面對一個不容樂觀的市場。據(jù)悉，盡管二灘與四川省電力公司、重慶市電力公司早在1998年第一臺機組投產(chǎn)前就簽訂了有關購電合同，實際執(zhí)行情況卻不如人意。有人估計，照此下去，二灘今年新增虧損額將超過10億元。 有關人士指出，二灘的處境并非個別現(xiàn)象，它在一定程度上反映了現(xiàn)行電力管理體制的弊端。目前，四川省還未實施「廠網(wǎng)分開、競價上網(wǎng)」，四川省電力公司負責分配上網(wǎng)電量。而據(jù)二灘反映，今年安排二灘發(fā)電量僅39.14億千瓦時，機組利用小時數(shù)1600小時，不僅無法和全國發(fā)電設備4100小時的平均利用數(shù)相比，比四川電力公司統(tǒng)調機組2900小時的利用數(shù)還要低近一半。而對于重慶市，二灘電力屬區(qū)外來電，過去幾年，重慶更多地是利用本地區(qū)內火電站的電，二灘的電不受歡迎本在情理之中。 此外，二灘所在的川渝電網(wǎng)是中國較大的獨立電網(wǎng)之一，目前與周邊省市電網(wǎng)尚無緊密聯(lián)系。由于省際間輸電通道不夠通暢，盡管二灘的電多，卻沒有辦法輸送到用電需求量較大的華中、華南地區(qū)去。 二灘電站的問題還沒有完全解決，新的憂慮隨之而來，那就是即將建成投產(chǎn)的三峽水電站會不會重蹈二灘的覆轍？今年6月16日，國務院三峽工程建設委員會第9次會議上，三峽電力電量分配問題引起了全體與會者的重視。會議認為，當前電力工業(yè)「省為實體」的改革已「走樣」為省為壁壘，電力資源優(yōu)化配置出現(xiàn)很大障礙，必須重新審視。朱镕基當即拍板決定由國家計委牽頭，成立電力體制改革小組，開門搞改革。8月28日，由國家計委主任曾培炎掛帥的電力體制改革協(xié)調領導小組正式成立并召開了第一次會議。 切分國電公司？ 新一輪改革從何入手？目標集中在電力工業(yè)長期以來實行的發(fā)電－－輸電－－配電－－售電垂直一體化管理體制上�？梢哉f，這種垂直體制是形成目前電力工業(yè)矛盾的根源。在這種體制下，國電公司系統(tǒng)內的企業(yè)無一不是「全能」企業(yè)－－自產(chǎn)、自運、自銷，其形成壟斷勢所當然。 中國百姓對于電力部門一向缺乏好感，這從給電力部門起的「電老虎」綽號可見一斑。不久前，國家計委針對壟斷行業(yè)亂收費問題進行了大檢查，查出電力行業(yè)的違規(guī)收入竟然高達27.4億元，把電信業(yè)也甩到了后面。 「電老虎」之所以讓人懼怕，與其在國民經(jīng)濟和社會生活中無可替代的重要地位密切相關。在建國以后相當長的一段時期內，電力都處于供不應求的短缺狀態(tài)，成為影響百姓生活質量、制約工業(yè)發(fā)展的瓶頸，著實成了政府的一塊心��；而另一方面，由于電力的公益事業(yè)的特性，加之電力工業(yè)特殊的產(chǎn)品形式和生產(chǎn)特點－－產(chǎn)、供、銷要求同時完成，中國的電力一直作為公益性事業(yè)由國家投資和管理，是典型的計劃經(jīng)濟模式。 情況在80年代中期發(fā)生了變化。國家計委宏觀經(jīng)濟研究院研究員王家誠長期研究國家能源問題，據(jù)他介紹，國家投資辦電的局面延續(xù)到1985年時，中國缺電的矛盾已經(jīng)變得十分突出，于是，有人提出「多家辦電」的建議，希望能借此打破電力行業(yè)國家一統(tǒng)天下的局面。建議終被采納，隨著著名的72號文件的頒布，中國開始大規(guī)模社會集資辦電。為了吸引投資，集資辦電引入了「誰投資、誰用電、誰收益」的概念。自此，電價開始松動。到了1995年，經(jīng)歷了10年發(fā)展的中國電力行業(yè)終于沖破了電力短缺的瓶頸，缺電的矛盾得到有效緩解。截至目前，中國發(fā)電裝機容量突破3億千瓦，發(fā)電能力位居世界次席，僅排在美國之后。再加上隨后發(fā)生的亞洲金融危機和中國經(jīng)濟結構調整又在一定程度上抑制了社會用電量的增長速度，在國電公司成立后，電力市場開始顯露出買方市場的特徵，國家甚至破天荒地鼓勵老百姓用電。 與此同時問題也出現(xiàn)了。一方面，盡管集資辦電、松動電價的政策大力推動了電力工業(yè)的發(fā)展，但電量處于結構性失衡、供大于求的情況僅出現(xiàn)在一部分地區(qū)，中國還有10個縣沒有通上電；另一方面，按成本倒推、一報一批式的電價制定政策也造成了電價的復雜和幾近混亂的局面。在中國電力工業(yè)快速增長的十幾年中，電價一直在增長，即使在國家鼓勵用電的近兩年也無下調的趨勢，在農(nóng)村，由于電價遠遠高于城市，通了電卻用不起電的情況十分普遍。對此，業(yè)內人士認為，中國的電力工業(yè)存在結構性弊病，電力市場并未真正形成。 嘗到了打破壟斷好處的老百姓開始熱切呼喚著電力改革，許多專家學者對電力改革何去何從也展開了熱烈討論。議論的中心和矛盾的焦點漸漸集中，原來改革的設計者和主要執(zhí)行者國家電力公司成了眾矢之的。 國電公司成立伊始，定位便是經(jīng)營跨區(qū)送電的經(jīng)濟實體和統(tǒng)一管理國家電網(wǎng)的企業(yè)法人。國電公司采取國有獨資形式，擁有全國一半的發(fā)電資產(chǎn)，幾乎全部的高壓輸電網(wǎng)和大中城市配電網(wǎng)，以及1/3的縣級農(nóng)村配電網(wǎng)。這筆龐大無比的資產(chǎn)用數(shù)字來量化，就是8700億元人民幣，占國有工業(yè)企業(yè)資產(chǎn)總額的1/6強。 國電公司的情況與當年的中國電信是如此驚人地相似：一樣龐大的身軀；一樣在業(yè)內不可撼動的地位；一樣成為打破壟斷的目標。而流傳甚廣的消息是電力改革將從國電自身開始。人們不禁猜測，國電是否也會與中國電信一樣，面臨被切開的命運。 據(jù)有關人士透露，協(xié)調小組已初步擬定好改革方案的草案，目前正在廣泛徵集意見。 國家計委參與此次電力改革方案擬訂的有關官員在接受《財經(jīng)》采訪時透露，新的改革方案總體原則是將電力生產(chǎn)的發(fā)、輸、配、售的四個環(huán)節(jié)一一打開，重點在于建立發(fā)電市場和售電市場。在原來的「四步走」方案基礎上，新方案將在四個方面有所調整： 首先，要打破行業(yè)性壟斷，「廠網(wǎng)分開」要徹底切斷電廠與電網(wǎng)的資產(chǎn)紐帶； 其次，要打破地方性壟斷，原有的「省為實體」方針將被更大范圍內優(yōu)化電力資源配置的概念所取代； 再次，要形成一系列適應我國電力工業(yè)的管理體制，包括電價形成機制、輸配分開等，有關環(huán)保政策的制定及《電力法》的修改也將陸續(xù)開展； 最后，改革的時間表有重大調整，目標實現(xiàn)的時間大大提前。初步計劃到2010年基本建立與我國市場經(jīng)濟相適應的完善的電力管理體制。 至于國電公司將來的去向和出路，據(jù)悉還未最終確定。但有消息人士透露，對國電公司進行切分的可能性很大，方案之一是將國電公司的電網(wǎng)資產(chǎn)按地區(qū)分為東北電網(wǎng)公司、北方電網(wǎng)公司、長江電網(wǎng)公司和南方電網(wǎng)公司四家獨立的公司。當然，這四家電網(wǎng)公司將不再擁有電源資產(chǎn)。 由此看來，此次電力改革很可能將實行橫切與豎切相結合的方式進行：橫切－－將電網(wǎng)接地區(qū)劃分；豎切－－將發(fā)、輸、配、售四大環(huán)節(jié)打開。 同時，有專家提出要建立一個國家層面的獨立的電力監(jiān)督委員會，規(guī)范和監(jiān)督市場，確保電力工業(yè)的健康運行。據(jù)悉，國際上很多國家都有一個強大、專職的電力監(jiān)督管制機構，在電力市場上擁有至高無上的權力。有消息稱，這一建議將很可能被采納。 受益者和受損者 69號文一經(jīng)頒布便風生水起，一個重要原因是它宣布了改革方案出臺前暫停電力行業(yè)未經(jīng)審批的資產(chǎn)流動。 通知的措辭是嚴厲的－－「目前除按國家規(guī)定程序審批的資產(chǎn)重組、電站出售、盤活存量項目外，停止其他任何形式的國有電力資產(chǎn)的流動，包括電力資產(chǎn)的重組、上市、轉讓、劃撥及主業(yè)外的投資等：凡項目未經(jīng)國家批準的，其已經(jīng)變現(xiàn)所得的資金應停止使用并予以暫時凍結」。 電力體制改革和暫停資產(chǎn)流動有何關系？不明底細的人會有此疑問。69號文對此未做任何解釋，但其背后的潛臺詞業(yè)內人士都心照不宣。 如果從1997年算起，電力改革已進行3年多了。無論由誰主導改革，不管是分幾步走，「廠網(wǎng)分開」的改革思路始終是明確的。盡管目前試點地區(qū)還未實現(xiàn)資產(chǎn)徹底分家，但隨著改革的深化，電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)和發(fā)電廠之間產(chǎn)權徹底分離是遲早的事。換句話說，各省電力公司作為電網(wǎng)經(jīng)營公司，將不再經(jīng)營電廠。作為對這種趨勢的預測和應對，早在兩年前，一些省電力公司即「未雨綢繆」，出現(xiàn)了轉移電力資產(chǎn)的情況。有知情人士透露，轉移的方式主要有兩種，一是通過資產(chǎn)轉讓將電源項目向各省電力公司控股的電力上市公司轉移；二是將資產(chǎn)轉移到下屬的各類三產(chǎn)公司，并通過控制這些三產(chǎn)公司繼續(xù)實現(xiàn)對電力生產(chǎn)、上網(wǎng)、銷售的全過程、全方位管理。例如，有個別電力公司下屬三產(chǎn)擁有的電源資產(chǎn)竟然高達幾十億。 國家經(jīng)貿委電力司一位官員指出，鑒于以往的經(jīng)驗教訓，在改革方案醞釀過程中，常有聞風而動的「越軌者」。加上電力國有資產(chǎn)較為集中，為防止國家利益受損失，所以在下一步改革方案出臺前，對資產(chǎn)流動暫時「叫停」。 但是，「暫�！共⒉灰馕吨院蟛豢梢粤鲃樱瑥摹赣嘘P各級國有電力企業(yè)資產(chǎn)重組、電站出售和其他資產(chǎn)處置問題，將納入電力體制改革總體方案統(tǒng)籌考慮」字樣背后，人們又讀出一種積極的信號。 就目前來看，盡管新的改革方案還未出臺，但從總體來看，種種潛臺詞、新舊兩種方案的主要分歧點，主要集中在國電公司本身將何去何從。而國電公司在這新一輪改革的調整中則始終保持緘默，對于媒體就此問題的采訪要求一概予以拒絕。據(jù)一位國電公司的內部人士私下對記者介紹，國電公司目前心態(tài)很復雜，「感覺自己就像案板上的肉。說什么都沒意思，也沒用」。 對于以計委為代表的改革設想，國電公司沒有公開表明自己的觀點。在國電公司2000年工作會議上，公司副總經(jīng)理趙希正只是強調「國情」：「電力工業(yè)的改革是建立在中國國情基礎上的改革，生產(chǎn)關系的調整必須適應電力生產(chǎn)力發(fā)展水平，改革的推進速度必須與社會和職工的承受程度相適應。」他還認為，「改革不能跨越歷史階段，這是多年來電力工業(yè)改革之所以取得成功的基本經(jīng)驗。堅持穩(wěn)中求進、穩(wěn)中求快、穩(wěn)中求好，是推進改革應把握的一個基本原則。」 盡管如此，對國電公司的心情和姿態(tài)，人們一般抱理解的態(tài)度。國家計委一位官員指出，這樣一場重劃利益格局的改革，總會有人受益，也有人要付出代價。消費者是最大的受益者，其次是政府，而國家電力公司則至少不可能繼續(xù)壟斷下去，并將喪失過去擁有的隱性超額利潤。一位經(jīng)濟學家進而指出，改革說到底就是利益的調整，被調整的一方肯定是會感到痛楚的。 在采訪中，有專家向記者講述了一幕在英國看到的場景。英國的居民通常是一月買一次電。而買電的場所之一就是超市。在那里，居民不僅購買牛奶和面包，而且還可以買電。很多售電公司在超市里兜售自己的電。他們的宣傳一般涉及以下內容：服務如何、電力保證率是多少、電價不超過多少等等。 這位資深電力專家最后強調，中國電力改革的目標應該是讓用戶取得選擇權，讓電力消費者也與其他消費者一樣成為真正的上帝。 最終讓用戶受益，讓老百姓得到實惠，應該是所有改革的終極目標。中國的電力改革在調整后重新出發(fā)了，它離目標還有多遠？ 摘自《財經(jīng)》2000.12 海外電力體制改革經(jīng)驗 英國是世界上最早將競爭機制引入電力工業(yè)的國家之一。90年代初，英國政府開始進行電力改革，將國有的發(fā)電廠與電網(wǎng)分開，組成一家專業(yè)電網(wǎng)公司和兩家大的發(fā)電公司，與核電站、水力發(fā)電站及法國的電力公司一同在英國電力市場上競爭。由于兩家發(fā)電公司旗鼓相當，經(jīng)過一段時間的激烈競爭后電價明顯下降。近年來更對外國投資者開放售電市場，使消費者得到越來越好的服務。而電網(wǎng)公司股份全部出售給私人和外國投資者后，在政府的嚴格監(jiān)管下運作；同時政府保留對電網(wǎng)公司重大決策的控制權，以確保國家安全。 美國的電力公司長期以來一直是私營企業(yè)，效率較高。目前仍保持發(fā)電輸配電垂直一體化的結構，但在政府的強力監(jiān)管下，獨立發(fā)電廠乃至其他電網(wǎng)的發(fā)電企業(yè)都可以在同一電網(wǎng)內公平競爭，售電市場也全面開放，消費者最終獲益。 法國目前仍保留國有電力公司壟斷的格局，但在本國政府和歐盟的監(jiān)管下，限制利潤水平，保護消費者的利益。同時法國電力公司在國際上不斷拓展業(yè)務，為集團提供可觀的收益。 日本的模式是多家電力公司按地區(qū)分別壟斷。因大企業(yè)與政府關系密切，對消費者的保護力度很弱，但近年來已經(jīng)開始研究開放市場引入競爭。
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