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WTO，沖刺時刻！ 在1月份世貿組織中國工作組日內瓦會議談判破裂之后，農業(yè)補貼問題成為多方爭議的焦點。曾為推動中國入世發(fā)揮了積極作用的凱恩斯（Cairns）集團（由經(jīng)濟高度依賴農業(yè)出口的18個發(fā)達國家和發(fā)展中國家組成），態(tài)度強硬地要求中方在農業(yè)補貼問題上接受比一般發(fā)展中國家更為嚴格的約束性承諾。對此，龍永圖憤怒地表示：這將是近期結束14年談判的真正障礙──談判從此再陷僵局。
將近15年過去了，漫長而難熬的談判歲月對多方更多的是一種心理上的考驗和較量。 入世最快在秋天 又到了一個關鍵時刻；又是一個僵局，一個變局。 2001年2月26日，海南博鰲亞洲論壇。在一場午餐演講會上，面對各國來賓，中國入世首席談判代表，外經(jīng)貿部副部長龍永圖除了慣常表示「中國入世大局已定，時間不是最大的問題」外，針對外界對中國履行承諾的一些疑問，龍永圖特別引用了成語「一言既出，駟馬難追」「言必信，行必果」來表達中國政府的決心──從技術談判層面跳到執(zhí)行的態(tài)度層面，這被外界視為是中國發(fā)出的最新友好信號，在達成了許多雙邊協(xié)定之后，一直以來，在WTO一些成員國中關于中國會怎樣履行某些承諾的爭吵聲不斷──1月份的多邊談判就是在這樣的陰影之下進行的。 3月4日，被視為中國政壇晴雨表的「兩會」在北京召開。在首次新聞發(fā)布會上，大會新聞發(fā)言人曾建徽說，凡是違反世貿組織規(guī)則和中國承諾的法律法規(guī)規(guī)章將廢除。目前準備修改的外貿法律法規(guī)規(guī)章有140多項，準備廢止的有570多項，占中國立法部門以及各級政府制定的近9200項法律法規(guī)的約8%。變動幅度之大，態(tài)度之堅決，出乎外界的想象。 從技術上來看，幾個變數(shù)不能不考慮：關于農業(yè)補貼問題如何打開僵局；美國新的談判代表團名單還沒有最后確定；具體的談判時間還沒有最后定下來等等。 外界和國內顯然是對中國入世的具體時間更感興趣，自從1999年年底中美兩國達成加入WTO的雙邊協(xié)議之后，時間的概念就在不斷地強化。但是，在這種壓力之下，入世的障礙依然是一個接一個，同歐盟的幾度談判就是明證，而現(xiàn)在多邊談判中關于農業(yè)補貼問題更是讓人覺得節(jié)外生枝。 在過去幾周內，關于中國入世時間的一些言論也讓人頗費思量。在歐盟貿易專員拉米說「中國在今年夏季前入世」之后不久，WTO候任總干事素帕猜．帕尼齊帕克迪回應說，中國的入世進程將在今年3月份見分曉。但這些言論很快消失，中國的傳媒積極轉述外經(jīng)貿部部長石廣生的講話：中國的入世最快只能在2001年10月或11月──一面是給樂觀的人們降降溫，一面似乎是為在即將到來的談判中，掌握更大的主動權，更加靈活的時間把握。 高昂的時間成本 在分析時間問題的時候，我們不妨做這樣的基本判斷：時間成本是誰都不愿支付的，尤其是中國。由于時間概念直接影響到外來的投資動向，以及那些對中國今年加入WTO有把握而提前邁進的投資者。在國內目前的經(jīng)濟形勢之下，穩(wěn)定外來投資，加速入世進程是中方的本意。
由于增長強勁的外國投資和出口，中國去年扭轉了連續(xù)7年的低速增長。不少經(jīng)濟學家擔心，如果拖延入世的話，期望WTO市場開放措施而擁進中國的外國企業(yè)會失望，美國對中國商品需求的疲軟會削弱中國的經(jīng)濟增長勢頭。另外，中國批準了一連串外國投資項目。如果貿易關系惡化，這些項目將無法啟動。 另外一個可能的現(xiàn)實是：延遲取得成員資格的代價要大于國有產業(yè)因入世同更多國外企業(yè)競爭所承受的陣痛。 時間成本還體現(xiàn)在復雜的國際關系上。 美國總統(tǒng)更換，如果中國入世的時間往后拖延的話，美國國會可能還會對中國的貿易地位再次投票。另外，卡塔爾WTO部長級會議即將在11月召開，許多WTO成員希望，在啟動新一輪貿易自由化談判之前，中國能夠成為WTO正式成員──中國必須直面重新制定全球貿易規(guī)則的機會。 但是，問題的另一面是：即使在這樣的背景之下，中國的立場不會做太大的更改。15年都談過來了，什么樣的大風大浪都挺過來了，不可能在最后關頭晚節(jié)不保，從技術上看，多方都必然在此刻立場強硬。強硬有余，靈活不足可以說是多邊談判最后關頭的基本特徵。 大局已定，大的方向不會更改，問題僅僅在技術層面上如何打破僵局，而這，顯然在考驗政治家和談判代表的智慧。 正如外經(jīng)貿部部長石廣生所說的，中國早日加入WTO，這不僅對中國有利，對世貿組織各成員也都是有利的。 事關9億農民 農業(yè)補貼問題的出現(xiàn)應該也是意料之中。從中美農業(yè)協(xié)議的爭議和反覆，可見農業(yè)問題是多方都極其關注的問題。特別在中國，農業(yè)問題不僅僅是一個產業(yè)的問題，更是社會問題，政治問題。對此，中方不容有任何的差錯。 中國總理朱镕基在3月5日的《十五計劃綱要報告》中強調，農業(yè)、農村和農民問題，始終是關系全局的重大問題。中國將把全面貫徹農村的基本政策，加強農業(yè)的基礎地位和增加農民收入，作為「十五」經(jīng)濟工作的首要任務。 龍永圖強調：「在農業(yè)方面，中國有9億農業(yè)人口，保持農業(yè)的穩(wěn)定，對于中國的社會安定和經(jīng)濟發(fā)展都有極其重要的意義。中國的農業(yè)自然條件差、勞動力水平低、技術落后，這些都是不爭的事實。與此同時，中國愿意通過開放農產品市場，促進農業(yè)結構調整并參與國際競爭。但中國政府需要在加入世貿組織后，保留符合世貿組織規(guī)定的農業(yè)支持手段，9億農業(yè)人口的利益永遠是我們考慮一切問題的出發(fā)點。」 從中方的發(fā)言來看，底線和立場已經(jīng)是早早亮出。就如龍永圖說的「他們應該知道底線」。在原則問題上是沒有商量的余地，這是中方的基本態(tài)度。而其它對農業(yè)依賴性較強的國家在面對中方立場的時候，態(tài)度強硬也是可以理解的。 問題在于，中國的農業(yè)問題不是發(fā)達國家所理解的產業(yè)問題。在關于中國的農業(yè)補貼問題上，發(fā)達國家以及中國內部存在不少認識上的基本誤區(qū)。具體而言，有以下幾點： WTO農業(yè)多邊協(xié)議框架下，農業(yè)補貼具有兩層含義：一種是廣泛補貼即政府對農業(yè)部門的所有投資或支持（Support），其中較大部分如對科技、水利、環(huán)保等方面的投資，由于不會對產出結構和農產品市場發(fā)生直接顯著的扭曲性作用，因而是農業(yè)協(xié)議的「綠箱政策」所允許的。另一種是狹義補貼，如對糧食等農產品提供的價格，出口或其它形式補貼；這類補貼又稱為保護（Protection）性補貼，通常會對產出結構和農產品市場造成直接明顯的扭曲性影響。WTO在理念上不贊同保護性補貼，并試圖通過多邊貿易協(xié)議框架加以限制和削減。 關于農業(yè)補貼問題的定義，在發(fā)達國家看來，農業(yè)補貼是為了保證農業(yè)人口能夠同城市居民的收入達到一致而采取的政策傾斜，屬于硬補貼。是一個protection的問題。而在中國，農業(yè)補貼問題的出現(xiàn)更多是因為要保護占中國絕大部分人口的農民階層不能在這輪開放中成為犧牲品，利益受損。這是根本的原則問題。于是，中國的農業(yè)補貼不是為了保證農民的固定收入達到怎樣的一個水準，而僅僅是保護弱勢群體和幼稚產業(yè)的問題。 就如北京大學中國經(jīng)濟研究中心盧鋒教授所分析的：中國在20世紀90年代高價收購糧棉農產品政策，固然兼有提高農民收入的意圖，但根本目的是控制1993~1995年的嚴重通貨膨張。基于當時「稻米減產導致糧價上漲，糧價上漲導致通貨膨脹」的主流解釋觀點，政府試圖通過價格干預刺激農產品供給以抑制通貨膨脹。因而，中國90年代發(fā)生的農業(yè)補貼，本質上不是一個長期性部門政策措施，而是特定環(huán)境下短期性宏觀穩(wěn)定政策的一個構成部分。在通貨膨脹不再是主要宏觀問題之后，糧食價格干預雖仍保留「保護價」名稱，但是實際收購價不斷降低，目前已失去經(jīng)濟學意義上的保護含義──而外界了解的僅僅是對中國政府農業(yè)補貼的事實。 另外，國內小麥、玉米、大米等糧食價格高出國際市場2至7成的確是事實，但其成本構成中，流通成本占有很大的比重，而「三提五統(tǒng)」同樣占了相當大的比重（這兩項幾乎占糧食成本的一半），這些成本都有壓縮的余地──如何理性地看待中國農業(yè)產品的競爭力，國內也必須調整慣性的思路。 如何向外界解釋中國農業(yè)補貼的特殊情況，或者，如何確確實實從政策上給農民更大的support力度，成了談判組和政府的一個挑戰(zhàn)。 可以預料的是，在根本的原則之下，中方將會在「綠箱政策」支持上有所突破。 世界政府的馬蜂窩問題 中國經(jīng)濟研究中心主任林毅夫教授談到農業(yè)補貼問題時說，在中美農業(yè)協(xié)議上，中國人是輸了面子，贏了理智。 「中國的立場更多是一個姿態(tài)」，林毅夫說，「在發(fā)達國家，農業(yè)補貼已經(jīng)成了一個馬蜂窩的問題，其社會成本的高昂有目共睹。并且，政策的退出也已經(jīng)成了一個頗令各國政府頭痛的問題」──一味地輸血補貼終究不是終極之道，而中國農民的基數(shù)也要求政府在政策設計上，必須考慮到整個產業(yè)的提升和退出之道。 從根本上講，中國就不應該保護。政府補貼就像是吃嗎啡一樣，政策退出的成本太高。關鍵是如何通過加入WTO的機會，對現(xiàn)有的農業(yè)結構進行調整，并且為農村勞動力的轉移提供機會。 一直以來，農業(yè)的補貼包袱已經(jīng)讓中國政府頗感沉重（1998年糧食部門2000多億元虧損掛賬數(shù)字公布后，上上下下無不困惑不解），并且，這些補貼所收到的效果無疑又讓政府和農民失望。在新條件下，研究新的農業(yè)發(fā)展舉措，研究如何全面提高農業(yè)整體產業(yè)的競爭力，研究如何在新環(huán)境下保持農村社會的穩(wěn)定等等問題才是著眼未來的明智之舉。 問題在于，即使從中國自身利益考慮，不考慮外部約束因素，發(fā)展農業(yè)也并非只有價格補貼和保護主義一條路線可走。對此，盧烽教授分析說：無論就經(jīng)濟學原理上分析，抑或從國際比較經(jīng)驗上考量，又或對國內農業(yè)政策實踐評價，中國未來農業(yè)政策的正確選擇，是通過深化改革來建立和完善農業(yè)市場配置資源體制，為充分發(fā)揮中國農業(yè)競爭力創(chuàng)造穩(wěn)定的政策環(huán)境。政府確實應當增加對農業(yè)和農村的投入，但應主要采取科技，環(huán)保，水利建設等支持方式，特別是采取增加對農村義務教育投資的方式，而不應過多采取缺乏效率的價格補貼方式。一手深化農業(yè)市場化改革，一手增加農村「準公共品」供給，二者應是新世紀農業(yè)農村政策方針的基本要素。 而這，或許才是打破農業(yè)補貼僵局的新思路。引人注目的是，談判代表如何在向外界解釋清楚的同時，又如何向國內各方理性交代。 這在中國更是一門藝術。 入世「人人有責」 問題已經(jīng)不僅僅是談判桌上的爭執(zhí)，而在于我們是否有備無患。既然入世大局已定，既然在談判桌上不可能出現(xiàn)一邊倒全勝的談判結果，留給我們的只能是認真做好準備，要不，其中的成本要比談判桌上爭取來的利益高昂得多。 龍永圖曾經(jīng)在一次談話中說到，中國入世最大的風險在于不做準備�，F(xiàn)實來看，入世在許多部門、企業(yè)、社會各方勢力的眼里，是一個含糊的概念，似乎還是一個不能觸摸、難以辨認的「未來時」。甚至就是葉公好WTO的心態(tài)──當WTO真正到來的時候，反而會措手不及。如何讓WTO成為現(xiàn)實的一個部分，如何進行WTO的整體動員，成了考驗中國社會轉型能力的一個重要標本。我們看到一些優(yōu)秀民族成功轉型的例子，而在我們的歷史上，這種社會集中轉型的機會我們曾經(jīng)擦肩而過好幾次。 這是一個互動的過程。一方面政府有讓社會充足知情，充分引導的義務，另一方面，社會有必要加強緊迫感，不能存在僥幸的心態(tài)，不能指望在世界貿易自由化的潮流之下，依然指望新的政府保護政策出籠。積極應戰(zhàn)才是根本的出路，自立方能自強。 我們在抱怨企業(yè)不能跟上步伐的同時，作為政府，如何實現(xiàn)自己管理職能的轉變，管理思維的提高；作為社會的普遍一員，如何實現(xiàn)自我的轉型，完成現(xiàn)代公民意識的養(yǎng)成；作為社會，如何培養(yǎng)開放的心態(tài)積極接受WTO的游戲規(guī)則；作為社會的種種中介組織，如何實現(xiàn)自己的發(fā)展和積極的引導等等；問題集中在一起，我們的關注點更應該在現(xiàn)實的執(zhí)行層面，而非在情感層面上的得失考量。 3月之所以引人注目，從國內外的形勢來看，是一個現(xiàn)實的問題，從中方的決策特點來看，也可以看出這種趨勢。我們不敢妄言多邊協(xié)議會在3月得到簽署，但是，我們懷抱這樣的愿望，盡早融入國際組織，完成我們的改革歷程。 無論如何，我們都已經(jīng)到了一個沖刺的時刻。不僅僅是關于WTO的多變協(xié)議什么時候簽署的問題，在具體形式上，何時才能真正徹底完成入世的法律儀式，調整心態(tài)，積極準備，或許才是我們當今最為緊迫的問題。 摘自《南風窗》2001.4
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